1.- PLENARIO DE
LA JUSTICIA DE FALTAS DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES (26-4-02)
2.-
INCONSTITUCIONALIDAD. TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA CIUDAD AUTONOMA DE
BUENOS AIRES
3.- DESCARGO EN
LA INSTANCIA ADMINISTRATIVA.-
4.-
PROMUEVE ACCION DE ACCIÓN DE AMPARO POR MULTA FOTOGRAFICA
5.- SENTENCIA
QUE ACOGE EL AMPARO ANTERIOR (20-09-01).
6.- FOTO RADAR – AGRAVIO CONSTITUCIONAL- PASUTTI- S.T.J.E.R. 18-04-2002.-
CÁMARA DE APELACIONES
Buenos Aires, 26 de abril de 2001
Tengo el agrado de dirigirme a Usted, de conformidad con lo dispuesto por la Excma. Cámara en su Acuerdo del día 24 de Abril del corriente año, a fin de hacerle llegar a su conocimiento la Acordada 86/01, que a continuación se transcribe.
PUNTO PRIMERO.- PLENARIO DISPUESTO POR ACORDADA N° 56/01 PARA DETERMINAR QUE REQUISITOS DEBE CONTENER EL ACTA LABRADA MEDIANTE SISTEMA FOTOGRÁFICO Y SI ESTOS Y LA MECÁNICA DE ACTAS FOTOGRÁFICAS ES LEGAL EN NUESTRO ORDENAMIENTO JURÍDICO.- Se da entrada al estudio del Plenario dispuesto por Acordada N° 56 de fecha 27/03/01 que fuera convocado a los efectos de determinar en causas N° 12384-00/01, 094956-00/00, 029712-00/01 y 183980-00/00, la cuestión de interpretación suscitada y de acuerdo con las facultades y el alcance obligatorio que le otorga el artículo 63 de la Ley 19.987, a los efectos de someter a fallo plenario “la determinación de los requisitos que debe contener el acta labrada mediante sistema fotográfico y si éstos y la mecánica de actas fotográficas es legal en nuestro ordenamiento jurídico”, a continuación se da lectura a los votos emitidos por los integrantes de la Cámara de Apelaciones. El Dr. Guillermo Belisario BLACK opina:
Llegada la cuestión a esta Cámara para dilucidar en Fallo Plenario el tema de las denominadas “actas fotográficas”, es de rigor poner en análisis el nuevo tipo de acta concebido a partir de la puesta en marcha del novedoso “sistema de control inteligente de infracciones”.
Tras estudiar con detenimiento las numerosas y sucesivas normas de distinta naturaleza con las cuales nació y desarrolló el referido “sistema”, las que acumulan errores conceptuales e interpretaciones desafortunadas será de gran utilidad iniciar la tarea recordando lo prescripto al respecto por las normas vigentes y de aplicación en este fuero de Faltas. Veremos así los artículos 5, 6, 7, 8, 9 y 23 del Código de Procedimientos de Faltas (Ley 19690).
Los cinco artículos primeros de los enunciados forman parte de los que el referido cuerpo legal denomina en su Título III como Actos Iniciales, título que regula toda la etapa instructoria del procedimiento de Faltas.
Dice el art. 5: “Toda falta da lugar a una acción pública que puede ser promovida de oficio o por simple denuncia verbal o escrita ante la autoridad policial inmediata, administrativa competente o directamente ante el Juez de Faltas”. Ahora bien, el hecho denunciado como falta genera una acción pública y ella debe ser promovida de oficio por aquellos órganos o funcionarios a quienes les está encomendado exclusivamente su ejercicio; es decir, órganos o funcionarios competentes, o sea con atribuciones específicas legales para actuar en esos casos o materia; en este caso la materia es el tránsito de vehículos en la Ciudad de Buenos Aires.
Dice el art. 6: “El funcionario que compruebe una infracción labrará de inmediato un acta que contendrá los elementos necesarios para determinar claramente...” y allí enumera en seis incisos los datos que dan vida al acta y que permiten tener noticia de la infracción denunciada: lugar, día, hora, elementos empleados en la comisión, nombre y domicilio del imputado “si hubiere sido posible determinarlo”, de los testigos “si los hubiere”, disposición legal presuntamente infringida y la firma del funcionario con aclaración del nombre y cargo.
El instrumento de marras se denomina Acta de Comprobación, encierra la denuncia de una supuesta infracción, por un hecho u omisión punible y es la forma prevista por la ley para la promoción de la acción pública.
Este es el caso más frecuente o la forma usual de excitar la jurisdicción de este Tribunal. El Acta de Comprobación que se viene utilizando, vulgarmente llamada “boleta”, fue confeccionada según modelo propuesto por esta Cámara de Apelaciones en Acuerdo 2505 y atiende detalladamente a todos los requisitos de ley. El “acta fotográfica” que surge del nuevo sistema propuesto de comprobación por medios electrónicos, fílmicos, fotográficos o de grabación de videos no ha sido confeccionada según modelo propuesto por este Tribunal.
De los recaudos formales exigidos por el art. 6 en análisis, la doctrina y la jurisprudencia uniformes de este fuero han concluido que algunos deben considerarse los que no pueden estar ausentes del acta, ni pueden ser suplidos por otros y ellos son los previstos en sus primeros dos incisos y en el último: a) lugar, fecha, y hora (inc. a); naturaleza y circunstanciación del hecho y medios empleados (inc. b) y firma e identificación del funcionario (inc. f). Respecto de este último debe advertirse que sólo se considera elemento esencial a la firma y dato personal que lo identifique si ésta no está aclarada; en el caso de las actas de tránsito se exige que esté al pie de las mismas la firma del funcionario policial labrante, su número de ficha de la repartición y área a la que pertenece –comisaría, cuerpo de tránsito, etc.- Es decir, se exige que lo consignado posibilite la identificación del denunciante por si resulta oportuna su eventual participación en el procedimiento, a pedido de parte para un careo o por disposición del juez; y además para posibilitar la efectivización en su persona de las penas establecidas para el caso de incurrir en delito, al confeccionar el instrumento que contiene la denuncia.
Todos estos recursos formales son los que otorgan validez extrínseca al acta, lo cual es de tal importancia que la ausencia de uno de ellos –los de carácter esencial- conduce nada menos que a la desestimación de la denuncia contenida en el acta, como veremos “infra”.
Tal como se observa en esta norma, la misma exige que el hecho denunciado sea comprobado por el funcionario público interviniente en la confección del instrumento, el cual huelga reiterarlo, debe ser competente.
El Art. 7 comienza con un principio liminar del derecho de Faltas, que es el gran objetivo a alcanzar por la autoridad de aplicación pero a su vez inalcanzable en la mayoría de los casos –pero no por ello abandonado, olvidado, ni sufriendo desmedro en cuanto a su constante búsqueda- y es el que dice: “El funcionario que compruebe la infracción emplazará en el mismo acto al imputado para que comparezca ante el Tribunal de Faltas, después de las cuarenta y ocho horas y dentro de los cinco días hábiles subsiguientes, bajo apercibimiento de hacerlo conducir por la fuerza pública y de que se considere su incomparecencia injustificada como circunstancia agravante. En el momento de la comprobación se entregará al presunto infractor copia del acta labrada que hará expresa mención del emplazamiento...” –lo que sigue se refiere a los casos en que no fuese posible esta identificación del infractor. Se desprende de la lectura de estos primeros párrafos del art. 7 que el legislador ha tenido en cuenta, que lo que debe procurar el funcionario labrante, es, siempre, la detención e identificación del conductor, para notificarlo en el momento de la denuncia que se le formula y citarlo a juicio con entrega de la copia del acta. Y todo ello en procura de optimizar, si se me permite el término, la posibilidad de defensa en juicio; porque si bien en estos casos la denuncia puede presumirse como más contundente ello se contrabalancea con la prontitud en el juzgamiento, que permite una mejor reproducción del hecho cuestionado, sus detalles y circunstancias y la solicitud de citación al funcionario labrante para que testimonie ante el juzgador. Posibilidades que se diluyen en los casos de las “actas a citar” que son aquellas que se labraron sin haberse podido identificar al conductor; que se diluyen pero que no desaparecen, porque para ello está el descargo que opondrá en su momento el imputado contemplado en el art. 17 del mismo código.
El art. 8 dice: “El acta tendrá para el funcionario interviniente el carácter de declaración testimonial y la alteración maliciosa de los hechos o de las demás circunstancias que ella contenga, hará incurrir a su autor en las sanciones que el Código Penal impone a los que declaren con falsedad”. “Es que el Acta de Comprobación es un instrumento público y posee tal carácter porque reúne los requisitos que al respecto establece la legislación civil y porque su autenticidad y genuinidad están garantizados por el Estado, asegurados por un órgano prepuesto y por la calidad del sujeto y órgano de quien emana (Código de Procedimiento en materia de Faltas Municipales”: H. Bagnardi y P. E. Donato).
El art. 9 dice: “Las actas labradas por el funcionario competente, en las condiciones establecidas en el art. 6 y que no sean enervadas por otras pruebas fehacientes atento el carácter acordado en el artículo anterior, podrán ser consideradas por el Juez como suficiente prueba de la culpabilidad o de la responsabilidad del infractor”. Para que el Juez pueda ejercitar la potestad que le confiere la última parte de este artículo, tienen que estar contemplados los requisitos exigidos con relación al acta. El primero se refiere a su autor o labrante, el cual inexorablemente debe ser un “funcionario competente”. Y el otro consiste en el cumplimiento de los demás recaudos formales que establece el ya analizado art. 6 del CP Faltas.
Ahora bien,
pro razón de la materia –tránsito- y del territorio –Ciudad de Buenos Aires- la
competencia del funcionario, exigido por el art. 6, surge de la ley 16979 (BO
26/10/66) cuyo art. 1° prescribe que “la función de ordenar y dirigir el
tránsito en la Ciudad de Buenos Aires será de competencia exclusiva de la
Policía Federal, la que actuará además
como autoridad de aplicación, fiscalización, y comprobación de
infracciones a las ordenanzas municipales y normas vigentes que se refieran a
esta materia...”
Por último, el art. 23 del CP Faltas que nos ocupa dice: “Corresponderá desestimar la denuncia o sobreseer en la causa: a) Cuando la primera no se ajuste en lo esencial a lo establecido en el art. 6...” He de volver sobre estos artículos.
Pero antes de adentrarnos en el derrotero legislativo de esta cuestión interesa recordar la Resolución n° 2 de la Secretaría General y de la Secretaría de la Producción y Servicios, publicada el 16/7/97 donde se anunciaba que estaba “en etapa de prueba la comprobación de las infracciones a las normas de tránsito a través de su registración fotográfica” y que debía “implementarse un mecanismo adecuado para verificar los resultados de su instrumentación”, en consecuencia, “resulta conveniente adjuntar la registración fotográfica de la infracción al acta de comprobación que se remiten a los infractores, se acompañen las fotografías correspondientes”. Hasta aquí sus Considerando, en un todo respetuosos de las normas vigentes ya transcriptas y analizadas.
Pero en su art. 1° se empieza con una redacción confusa que habría de teñir de allí en más toda la normativa que fue promulgándose al respecto, lo que ha dado lugar a este Plenario.
Ese art. 1º decía: “Autorizase a la empresa UTE (TTI SA – GSM SA) a emitir las actas definitivas de las infracciones, acompañadas de las multas fotográficas que registren las mismas”. Vemos que se autoriza a una empresa privada a “emitir” actas –se supone que el artículo se refiere a actas de comprobación ya que así las menciona debidamente el segundo párrafo del Considerando ya transcripto-; tratándose de actas de comprobación estamos ante un instrumento público como ya quedó también aclarado, entonces es crucial la interpretación del vocablo “emitir” aquí utilizado; y sus definiciones –según Diccionario de la Lengua Española- son, entre las de su posible aplicación al caso: “Producir y poner en circulación papel moneda, títulos o valores, efectos públicos, etc-; tratándose de juicios, dictámenes, opiniones, etc. Darlos, manifestarlos por escrito o de viva voz”. A su vez “emisión” es: “Conjunto de títulos o valores, efectos públicos, de comercio o bancarios, que de una vez se ponen en circulación”. Se estaría tomando un vocablo del derecho financiero, comercial y bancario introduciéndoselo en el ámbito administrativo-procesal que nos concierne. Si ello fuera así se estaría otorgando poderes públicos de confección o labrado de instrumentos públicos a una empresa privada; el artículo no menciona a la autoridad competente –solo sí lo hace el Considerando- lo que agrega confusión en un tema tan delicado. Porque si Sociedades Anónimas emitieran actas de comprobación por si mismas se estaría privatizando parte nada menos que del servicio de Justicia –uno de los tres poderes del Estado republicano- y aunque la materia de Faltas no este aún en el poder judicial sino que nació y desarrolló en el ámbito administrativo, no es ocioso advertir la posible interpretación del referido artículo.;
Será de mucha utilidad para arribar a una conclusión justa, reseñar brevemente el derrotero normativo que han seguido estas “actas fotográficas” –y se me permitirá esta denominación que la gente le ha adjudicado por simple comodidad discursiva.- Y comenzaremos por recordar el Cap.II: “Atribuciones”, de la CCABA, art.80: “La Legislatura de la Ciudad:...2)Legisla en la materia:... inciso h) De obras y servicios públicos, cementerios, transporte y tránsito”.- Y el art.84 de la misma Constitución que dice: “La Legislatura no puede delegar sus atribuciones”.-
Decreto de Necesidad y Urgencia nº 1657/97 (BO 10/12/97)
En su art. 1º se leía: “Establécese el uso de medios electrónicos de comprobación de infracciones contravencionales debiendo ser tanto los fílmicos, fotográficos, de grabación de videos, como cualquier otro medio idóneo que surja del desarrollo tecnológico”. Corresponde hacer notar que existe en esta redacción un error por omisión ya que debió agregarse la especificación “de tránsito” a esa expresión de “infracciones contravencionales”.
En su art. 2º se leía: “Dese a
los medios enunciados en el artículo precedente el carácter de instrumento
público, constituyendo así la plena prueba del hecho punible que se comprueba.
Para ello, deberán cumplir con los requisitos que exija el sistema que
oportunamente se establezca”. Encontramos aquí tres elementos para el
análisis: la figura del instrumento público que está contemplada en el Código
Civil, el que exige, para adquirir tal carácter, que sea un instrumento
otorgado por funcionario público competente, y labrado con todas las
formalidades que la ley exige para cada caso. Vale la pena aquí recordar su
art. 976: “En los casos en que la forma del instrumento público fuese
exclusivamente ordenada, la falta de ella no puede ser suplida por ninguna otra
prueba, y también el acto será nulo”; y el art- 997: “Cuando se hubiere
ordenado exclusivamente una clase de instrumento público, la falta de esas no
puede ser suplida por especie diferente”; y el art. 986: “Para la
validez del acto es preciso que se hayan llenado las formas prescriptas por las
leyes, bajo la pena de nulidad”.
Los diferentes instrumentos que el Código Civil consagra como públicos están enumerados en su art. 979, pero no se trata de un listado cerrado ya que su inc.2 establece: “Cualquier otro instrumento que extendieren los escribanos o funcionarios públicos en la forma que las leyes hubieran determinado”; y por este inciso vio la luz el Acta de Comprobación a partir de la cual se abren las causas en este fuero de Faltas:
La cualidad
que el Código Civil impone al instrumento público es la de gozar de
autenticidad y esto significa que prueban su contenido por si mismos.
Recuérdese el art. 993 del Código Civil: “El instrumento público hace plena
fe hasta que sea arguido de falso, por acción civil o criminal, de la
existencia materal de los hechos, que el oficial público hubiese anunciado como
cumplidos por él mismo, o que han pasado en su presencia”.
Transportando estos principios –que son principios generales del Derecho- al derecho de Faltas tenemos que el Acta de Comprobación es semiplena prueba de la denuncia que contiene, goza prima facie de auntenticidad pero en vez de redarguirse de falsedad, puede enervarse con la defensa que instrumente el imputado ante el Juez, la cual puede ser argumentada y acompañada con todo el plexo de pruebas que el derecho reconoce y acepta.
Si bien el
Derecho Civil y, más propiamente el derecho privado, difiere del Derecho
Administrativo, ya que están constituidos por normas de distinta estructura y
tienen finalidades diferentes, no obstante ello, entre ambos existen
relaciones, ya que hay ciertos institutos que interesan a ambos derechos. “...
Dichas relaciones se producen por la aplicación, en Derecho Administrativo, de
normas y principios contenidos en el Derecho Civil a través del Código Civil.
Hay dos maneras de utilizar en Derecho Administrativo las normas y principios
del Derecho Civil. Una consiste en recurrir a la analogía o a los principios
generales del derecho; La otra consiste en considerar determinadas normas del
Derecho Civil y válida directamente para el Derecho Administrativo. En este
último caso no se trata de una integración de normas sino de una aplicación
directa de normas jurídicas, que en su conjunto pertenecen a la llamada parte
general del Derecho... El carácter subsidiario del Derecho Civil en Derecho
Administrativo lo ha reconocido reiteradamente nuestra Corte Suprema de
Justicia de la Nación (Fallos T.107 p.134; 118.347; 190,142; 205,200) Por
supuesto tratábase de situaciones que trasuntaban identidad conceptual (Marienhoff.
Tratado de Der. Administrativo. T.I, p. 174)
Volviendo al art.2º en análisis, en segundo lugar debe advertirse que la expresión “constituyendo así plena prueba del hecho punible que se comprueba” no es precisamente una expresión afortunada ya que contendría un error jurídico dado que, si la “fotografía” comprobara inexorablemente y en todos los casos a los hechos punibles denunciados, éstos ya no tendrían la condición procesal de presuntos, sino que ya quedarían como comprobados con la plena prueba obtenida. Con lo cual no haría falta juzgamiento ulterior alguno debiendo limitarse el infractor a pasar por la ventanilla habilitada al efecto por la Administración comunal y oblar allí la multa; más los correspondientes gastos administrativos –quince pesos casa “acta fotográfica” según lo establecido en su momento- Enseguida se expondrá cómo se llega a esto último, entroncando los artículos que siguen relacionados al presente.
Y en tercer lugar el último párrafo de este art. 2º: “Para ello deberán cumplir con los requisitos que exija el sistema que oportunamente se establezca”, como vimos, todo instrumento público debe cumplimentar rigurosamente los requisitos que la ley imponga pues de lo contrario ingresan al ámbito de la nulidad. Y esos requisitos ya están cumplimentados, como vimos, en el art. 6º CPFaltas y mientras éstos no se modifiquen, por medio de otra ley –en sentido formal y material- son los que hoy rigen en la materia; de allí que las “actas fotográficas”, para alcanzar la calidad de instrumento público que este decreto ambicionaba debían ya en ese momento nacer ajustando su forma a los requisitos establecidos.
El art.3º reitera la vigencia del art.12 del Código de Faltas en materia de responsabilidad solidaria y objetiva y nos comenzamos a enterar que el decreto apunta a las faltas de tránsito.
Los imputados que rechazaran el beneficio del pago voluntario y optaran por ser escuchados por un juez debían previamente “satisfacer el pago de las multas en materia de tránsito y los correspondientes gastos administrativos, todo lo cual será reintegrado al contraventor en caso de resultar absuelto”. No puede pasarse por alto el error que contiene este artículo el cual consiste en obligar a pagar la multa antes de ser atendidos por el juez. Ahora bien, dado que la multa es una sanción –art. 15 Código de Faltas- sólo puede ser impuesta por un juez. Entonces la pregunta es la siguiente: ¿cómo, quién –y cuanto- va a cobrar esa “multa”, que sólo la puede imponer el juez, antes que el imputado se presente a dicho juez? La hondura de este error introducido en una norma obliga a dejar de lado por un momento la característica técnico-jurídica de un voto de alzada, para incursionar en el ejercicio procedimental cotidiano del Tribunal que debe –o debía- presumirse conocido por los funcionarios de la Administración comunal. Desde una oficina habilitada para el cobro del pago voluntario –Dir.Gral. Administrativa de Infracciones- no puede estimarse el quantum de la multa que ha de aplicar el juez; no puede asegurarse tampoco que vaya a sancionar con multa ya que puede condenar tan solo con amonestación; tampoco puede adivinarse si aplicará el mínimo de la multa según montos establecidos en el Régimen de Penalidades –que es el establecido para el cálculo del pago voluntario- o si lo habrá de atenuar por aplicación del art.10 Cód. de Faltas o si lo habrá de aumentar por reincidencia o circunstancias agravantes que pueden surgir de la circunstanciación del acta y demás actuaciones de la causa. Y también puede ser que absuelva, que es en lo único que la norma acierta como posibilidad de desenlace del juzgamiento del infractor. Este art.6º como vemos resultaba de aplicación imposible.
Hemos considerado los artículos de mayor interés de ese DnyU 1657 el cual trataba situaciones muy diversas: instauraba el uso de medios electrónicos de comprobación de infracciones de tránsito, pretendía otorgar calidad de instrumento público al nuevo tipo de acta de comprobación a crearse como consecuencia de ese nuevo uso a implementarse, hablaba de la responsabilidad solidaria, proponía convenios para actualizar banco de datos resgistrales de este Tribunal, reformaba porcentajes en el pago voluntario de infracciones, intentaba cobrar la multa antes que la dictaminare el juez y urgía el procedimiento de inicio de juicios ejecutivos. Como se observa no se trata de un tema unitario que se pugnó agotar. De allí que será conveniente, para captar su ratio, incursionar en los Considerandos de este decreto, cuya importancia radica, reiteramos, en que fue la cuna del “sistema inteligente” que estamos analizando.
En dichos Considerandos encontramos diversos fundamentos, de índole patrimonial-recaudadora, indirectamente referidos al tránsito y buscando una solución por la vía procedimental de Faltas.
Sus seis primeros párrafos se refieren a carencias de larga data de este Tribunal y su consecuencia de no poder administrar justicia adecuadamente en muchos casos por los intersticios existentes por donde aquél puede ser burlado, temas largamente solicitados y advertidos por las autoridades de este fuero. Así, las dificultades para comparecencia primero, como para ejecutar sentencias luego “tiene como resultado fatal la prescripción de esta última –la multa- y su consecuente falta de recaudación por parte de la administración”. Y he de subrayar esto último porque encierra la verdadera e inocultable intención de la Administración, ya abundaremos en ello, en este controvertido tema de las “actas fotográficas”.
Y en el párrafo siguiente se manifestó: “que esa situación es una de las causas de la profunda crisis por la que atraviesa el ordenamiento del tránsito”. Es decir, para la Administración comunal, que haya intersticios burocrático-procesales por donde se escurra una incierta cantidad de infractores sería una de las causas de la crisis en el tránsito vehicular de nuestra ciudad.
No puede negarse el aserto sobre las falencias burocrático-procesales respecto de lo cual existe un manojo de concretas medidas que podrían implementarse para cerrar esos insterticios, como las propuestas por el referido decreto en materia de cooperación con los Registros de Propiedad del Automotor y el procedimiento de ejecución de sentencias.
Y esa situación es utilizada para justificar a los “medios tecnológicos de prueba que no son contemplados con la normativa legal”. Corresponde comentar aquí que esos medios tecnológicos –captación fotográfica de infracciones de tránsito- fueron utilizados por la Policía Federal con buenos resultados y no obstante ello habrían sido desechados. Y en esas ocasiones el medio tecnológico, como lo llama el Considerando analizado, era efectivamente un medio de prueba que acompañaba al acta de comprobación firmada por el funcionario competente que en el lugar del hecho había observado y comprobado la infracción.
Reconócese luego en el Considerando que dichos medios “deberán cumplir con los elementos esenciales exigidos para las Actas de Comprobación en el art. 6° del Código de Procedimientos de Faltas Municipales”; lo que no se ha hecho hasta la fecha, como ya hemos de comprobarlo.
Y “para ello, debe dictarse el acto administrativo que establezca su uso, le de carácter de instrumento público y plena prueba y reglamente su funcionamiento”; este considerando encierra otro por cuanto un instrumento público no puede surgir de un acto administrativo sino de una ley; así, el actual Código de Procedimientos es Ley 19690 y toda reforma o agregado debe ser efectuado por otra ley –formal y material- y ello hoy le corresponde a la Legislatura de la Ciudad.
Y concluyen esos Considerandos del DnyU 1657/97 diciendo: “Que todas las medidas mencionadas son de aplicación impostergable, atento a la situación de profunda crisis y emergencia por la que atraviesa tanto el tránsito de la ciudad como el sistema que regula el funcionamiento”. Este párrafo encierra algo de verdad y cierta dosis de exageración. El tránsito vehicular de nuestra ciudad, como la de tantas otras megalópolis sufre la crisis de la abundancia de su parque automotor, a lo que habrá que agregar como folklórica, a la vez que preocupante, característica del tránsito vehicular porteño la indisciplina ancestral de sus conductores. Y nadie ha de dudar que esto último no se corrige de la noche a la mañana colocando cámaras ocultas por ignorados rincones de la gran ciudad, con el objeto de captar tecnológicamente cientos de miles de presuntas infracciones que podrán mejorar la recaudación de la Administración y que conformarán un pingüe negocio para ciertas empresas ganadoras de la licitación, pero que no propician, de ningún modo, corrección alguna del tránsito como superadora de la crisis incuestionable, tal como veremos más adelante. Y también comprobaremos que el argumento utilizado para justificar a un decreto de necesidad y urgencia como fue el analizado es asaz insuficiente.
Esto en cuanto a la “crisis” que menciona el Considerando, cuya “profundidad” podría discutirse, pero de ningún modo puede aceptarse su condición de “emergencia”, ya que esto último requiere de una disposición específica que así lo declare, requiere de una ley del Congreso o de la Legislatura, según sea el ámbito a declarar en emergencia. Si la autoridad administrativa consideraba que el tránsito vehicular en la ciudad estaba en “emergencia” así lo debía declarar y fundamentar públicamente y enviar un proyecto de ley a la Legislatura. No puede instrumentarlo, como al pasar, en los Considerandos de un decreto de necesidad y urgencia. Máxime si también “el sistema que regula su ordenamiento” también estaba en “emergencia”,
Hasta aquí el DNyU 1657/97, con sus errores jurídicos conceptuales, norma de imposible aplicación, alarmismo infundado, emergencia no fundada y necesidad discutible; y éste fue el decreto o norma donde se conciben las “actas fotográficas” que hoy llegan a esta Alzada para su definitiva consideración.
Decreto de necesidad y urgencia n° 1780/97 (BO
19/12/97)
En su primer Considerando se delega en una Secretaría de Producción y Servicios –que ya no existe- “la aprobación de los requisitos que deban cumplir los medios electrónicos de que se trate”. Se aprecia que el lenguaje utilizado por el Ejecutivo sigue siendo confuso porque no queda debidamente aclarado a qué “requisitos” se hacía referencia: si se trataba de los requisitos tecnológicos de esos medios o de los requisitos jurídico-formales de la documentación emergente de la utilización de los mismos. Y si se trataba de esto último, delegar en una Secretaría –ya inexistente reiteramos, lo que pone en serias dudas la practicidad o eficiencia que tuvo la misma- delegar decía la “aprobación” de sus requisitos jurídicos, estaríamos ante otro grave error pues éstos, tal como vimos, sólo pueden ser aprobados por la Legislatura (código Civil art. 979 inc. 2° - Constitución de la Ciudad de Buenos Aires art. 80 inc. 2° a) y art. 84).
Su tercer párrafo corrige pudorosamente el art. 6° del DN yU 1657/97 que exigía el pago de las multas antes de someterse a juzgamiento; ahora sólo exigiría el pago previo el “cargo administrativo”, tasado aquí en (15) pesos.
Ingresando en su articulado propiamente dicho, en su art. 1° encontramos otra grave falencia del lenguaje legislativo; decía así: “Las infracciones contravencionales de tránsito podrán comprobarse por medios electrónicos fílmicos, fotográficos o de grabación de videos, aprobados por la Secretaría de Producción y Servicios Públicos del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, los que tendrán carácter de plena prueba del hecho punible”. Queda claro que de allí en más las infracciones de tránsito podrán comprobarse con medios electrónicos; que éstos serían aprobados por la desaparecida Secretaría ya mencionada “los que tendrán carácter de plena prueba del hecho punible”, ¿Quiénes tendrán carácter de ‘plena prueba’, los medios electrónicos?
Es la pregunta que surge espontánea ya que el sujeto gramatical son los medios electrónicos, porque ese artículo habla sólo de medios electrónicos, sin que se admitiera que con el uso de éstos, se podrían comprobar infracciones las que deberían testimoniarse en alguna documentación que aquí, insólitamente, no se precisa. Como tampoco se precisa en los arts. 2° (pago voluntario), art 3° (requisito previo de pagar el cargo administrativo); y 4° (monto de ese cargo). De la lectura de este Decreto no surge en ningún momento cuál sería el instrumento jurídico que “haría plena prueba del hecho punible”. He aquí una máquina fotográfica ensamblada a una computadora, por si mismas, no comprueban faltas, no pueden tener “carácter de plena prueba del hecho punible” 8art. 1°), no puede ser “comprobante de una infracción” (art. 3°).
Tal como se observa, la “necesidad y urgencia”, nunca demostrada en toda esta cuestión, ha llevado a los funcionarios a estos errores y “olvidos” graves. Para terminar, este DNyU 1780, derogó al DNyU 1657 y a “toda aquellas normas que se le opongan”, cabría preguntarse ¿incluidos la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, el Código Civil y e Código de Procedimientos de Faltas?
Y fue ratificado por la Legislatura por Resolución n° 40798 –no publicada- en su versión taquigráfica n° 16/98. Quiero decir que la Legislatura ratificó un decreto que cercenó sus propias atribuciones; las que no pueden ser delegadas (CCBA art. 84).
Ley 18 (7/4/98)
Tras cartón, la Legislatura sanciona la referida ley que, lejos de tomar cartas en el asunto respecto de ese DNyU 1780 sólo se limita a modificar su art. 2°, referido al acuciante “pago voluntario” adaptándolo a la Ord. 50292: De manera tal que queda probado que el gran –y quizás único- interés de la Administración, acompañada por la Legislatura, era el afán recaudatorio y no superación de la crisis del tránsito y mucho menos mejorar el sistema de justicia con él relacionado.
Resolución n° 57 (BO 21/4/98)
Por esta resolución se convocaba a “participar del proceso de licitación para la implementación de medios electrónicos, fílmicos, fotográficos o de grabación de videos”. Dicha Resolución se fundamenta en el DNyU 1780/97 cuyas irregularidades comenzaban a cristalizarse en una práctica que luego estallaría la opinión pública.
En su Considerando, párrafo 2°, decía; “Que la prueba experimental realizada en el mes de diciembre de 1997 en la que se utilizaron cuatro equipos móviles que operaron durante 150 horas, arrojó por resultado la comprobación de 24.000 infracciones de tránsito”. Esas cifras implicaban un promedio de 160 infracciones por hora y a un “cargo administrativo” de 15 pesos cada una, la suma bruta a arribar sería de 360.000 pesos. Para 150 horas de trabajo la cifra resultaba satisfactoria y más que interesante para los interesados en la licitación a la que se convocaba. Eso por el lado empresario, por el lado de la Administración comunal las potenciales multas a cobrarse por ese inédito aluvión de actas redundarían sin duda en una provechosa recaudación. Lo que nadie arriesgaba a afirmar con visos de seriedad y fundamentos sólidos era que esos montos servirían no ya para morigear la “profunda crisis y emergencia” del tránsito vehicular, sino tampoco, y mucho menos, para encaminarlo en un proceso de paulatina extinción o superación.
Decreto/GCBA/n° 1378 BO 28/7/98)
Por este decreto el Jefe de Gobierno “llamaba a la licitación para contratar el servicio de Control Inteligente de Infracciones para la Ciudad de Buenos Aires”. Como novedad tenemos que por este decreto se bautizó al proyecto aquí considerado como “Control Inteligente de Infracciones” por los medios electrónicos ya vistos. En el Considerando –segundo párrafo- se los considera “instrumento idóneos y conducente” para la comprobación de la comisión de infracciones.
Como este decreto se fundamentaba en la Ley n° 18 y en el DNyU 1780/97 cuyos graves errores ya puntualizamos, con el presente llamado a licitación y con esta adjetivación de dichos instrumentos “idóneos” y “conducentes”, se seguían cristalizando los referidos errores; tal como ya se observaba en el siguiente párrafo del Considerando al afirmar que “existen antecedentes legislativos y jurisprudenciales –no se cita ninguno- que avalan el uso de instrumentos tecnológicos por la autoridad competente ‘como medios que constituyen plena prueba”. Al insistirse con este concepto de ‘plena prueba’ continuaba el agravio al art. 18 de la Constitución Nacional al impedirse así la defensa en juicio a los infractores y el ejercicio de su derecho a un debido proceso.
Decreto / GCBA/ n° 2713 (BO 8/1/99)
Este decreto del Jefe de Gobierno se firmó el 23/11/98 y se publicó como vimos en el mes de enero. En este decreto se observa que ya se denomina formalmente al instrumento creado como Acta de Comprobación de Infracciones, tomando la expresión proveniente del Código de Procedimientos de Faltas; a la que considera, en el VISTO del mismo “como prueba obtenida por medios electrónicos...”.
En el tercer párrafo de su Considerando se augura “que la utilización de los medios electrónicos implicará un aumento significativo en la captación de infracciones de tránsito”; y en el cuarto párrafo, dadas “las amplias experiencias realizadas por la Secretaría de Producción y Servicios resulta conveniente “agilizar el proceso de emisión” de las actas de infracciones registradas electrónicamente”. Y como no hay referencia alguna, ni en el Considerando ni en su articulado al presunto objetivo de sanear la “profunda crisis y emergencia” del tránsito vehicular, de lo transcripto se puede ir reafirmando la convicción de que este sistema tiene como prioridad indubitable y casi como único objetivo el de recaudación para la Administración y un gran negocio para las empresas que licitaron ; lo jurídico, lo correctivo, lo pedagógico, lo preventivo, lo social, como se observa, brilla por su ausencia.
Y si hemos de seguir haciendo hincapié en el Considerando de todas estas normas, se debe a que en éste se hacen referencias muy importantes, a verdaderas obligaciones para la Administración o licitadores y sin embargo luego no ocupan ningún artículo en la parte dispositiva propia de la norma. Mal hábito que sigue arrojando dudas y confusiones en este tema del “sistema inteligente”.
Así vemos que en el quinto párrafo del Considerando se da por sentado que “las homologaciones y calibraciones que realice la Facultad de Ingeniería de la Universidad de Buenos Aires asegurarán la precisión de los registros de las infracciones, para lo cual se requiere la validación de funcionarios autorizados a tales efectos”. En una sorpresiva aparición ya que, hemos venido siguiendo todo el derrotero normativo del nuevo sistema y no se tocó este tema y lo decimos porque la redacción sugiere un conocimiento o información previa que, normativamente no se observó; como también “la validación de funcionarios autorizados a tales efectos”, importante circunstancia que continuó en un ámbito de total desinformación como veremos más adelante. Por su implicancia en la base operativa del “sistema” debió ser articulado como obligación concreta de alguna de las partes –Administración o empresas concesionarias- en el articulado de la norma.
Como también quedó en el comentario del Considerando que la Dir. Gral. Administrativa de Infracciones “ha validado un modelo de acta de comprobación de infracción para la emisión electrónica de las actas correspondientes a las infracciones registradas electrónicamente”. (sic). Debe acotarse que el modelo de acta de comprobación, como debe poseer todos los elementos procesales requeridos, hubiese sido conveniente que lo elaborara un ente con competencia, experiencia e idoneidad suficientes y acreditadas para tal específico menester, el cual podría haber sido este Tribunal de Faltas, como ya lo hiciera en su momento, como vimos, respecto de las actuales y conocidas actas de comprobación. Sin embargo, en esta ocasión, se le otorgó tan delicada tarea a una oficina administrativa y recaudadora.
El Art. 1° de ese decreto “
autorizaba a la emisión electrónica de las Actas de Comprobación... conforme lo
dispuesto en el Decreto n° 1780/97, modificado por la Ley n° 18/98, de acuerdo
al modelo que como Anexo 1 se adjunta a la presente”.
Y el art.2° innovaen nuestro procedimiento al pretender que dichas Actas “serán válidas tanto con la rúbrica de los funcionarios autorizados integrantes de la Policía Federal Argentina, como con la rúbrica directa o digitalizada de funcionarios autorizados por la Secretaría de Producción y Servicios”. Otro error que se agrega a los ya incubados en el DnyU 1780/97; aquí se agregan dos elementos, firma de funcionarios autorizados por un área comunal y firma digitalizada. Esto modificaría sustancialmente al CPFaltas (Ley 19690) y a la Ley 16979 ya citada, lo cual no se puede pretender desde un decreto, lo que va convalidando la nulidad de esta novedad. Además este decreto está “legislando”, sobre una materia que hipotéticamente sería de “necesidad y urgencia”, por lo que debió denominarse de esa manera –decreto de necesidad y urgencia- y entonces, tal como lo manda el art. 103 de la CCABA debió remitirse a la Legislatura para su ratificación, lo que no se hizo, por lo que es nulo. He de volver sobre el tema.
Resolución /SOP yTT/ n° 273 (BO 25/6/99)
Por este instrumento se adjudicaron dos de las cuatro zonas licitadas, en que se dividió el territorio capitalino; las denominadas Zona II y IV- El 2 y 6/9/99 se firmaron los contratos entre el GCBA y las respectivas UTE, convenio que observa un plazo de cinco años de duración. El sistema de “Control Inteligente de Infracciones” se puso en práctica con fecha 6/12/99 en la Zona IV y el 17/1/00 en la Zona II, según informó la SSYyT a la Defensoría del Pueblo de esta Ciudad en Nota n° 864-2000 del 27/6/00.
Esta ley derogó la obligatoriedad del pago del Cargo administrativo –de 15 pesos- como requisito previo y declaró exentos del mismo a quienes resultaren absueltos. El “sistema” comenzaba a hacer agua ante el airado clamor de la gente. Al comprobarse las anomalías legales y gruesos errores en innumerables actas los jueces de este Tribunal tras diversas reuniones explicativas con funcionarios de la Administración comunal resolvieron suspender el juzgamiento de las “actas fotográficas” y esperar que se expidiera el Supremo Tribunal de Justicia de la Ciudad acerca de un planteo de inconstitucionalidad interpuesto en el expte. N° 386-00 “Arbitra SA c/GCBA s/acción declarativa de inconstitucionalidad”.
Ante el desasosiego que expresaba la opinión pública respecto del flamante “sistema inteligente”, el Jefe de Gobierno dictó este decreto por el cual se dispuso suspender por el término de 60 días los plazos establecidos en el art. 13 de la Ordenanza 50292 para la notificación, citación y emplazamiento del presunto infractor, para que este plantee las defensas y oponga las excepciones que hicieren a su derecho ante esta Justicia de Faltas, respecto de las “actas fotográficas”. Pero la explicación oficial vertida en el Considerando del referido decreto decía que “que la vigencia de dichas normas –las ya mencionadas- ha producido en la actualidad un cúmulo de tareas en la Justicia Municipal de Faltas, que dificulta el ejercicio del derecho de densa de los presuntos infractores, por lo que corresponde suspender los citados plazos”, cuando en verdad la causa real de la suspensión fue la corrección de las múltiples fallas operativas y falencias jurídicas observadas en el “sistemas” y advertidas oportunamente por este Tribunal. Otro dato interesante para ir observando es que ya desde la Administración comunal no se alardea de la “plena prueba” y ya se reconoce la posibilidad de defensa de los presuntos infractores, a pesar de la pretendida “infalibilidad” de las “actas fotográficas”.
Decreto de Necesidad y Urgencia n° 1 /GCBA/2000
Por este decreto se ponía en vigencia a la Ley n° 430 y reconocía en su Considerando –quinto párrafo- que le pago previo del cargo administrativo- que esa ley derogaba como vimos- “afectaría el derecho de propiedad y de libre acceso a la justicia de los presuntos contraventores”. No puede pasarse por alto que este escueto decreto fue reconocido por el propio GCBA como de “necesidad y urgencia” y como tal fue remitido a la Legislatura, la que lo aprobó por Resolución n°291 con fecha 9/9/00.
No se hizo lo mismo –el correcto camino constitucional- con el Dec. 2713/99 y con el Dec. 1479/00, lo que está demostrado una conducta errática por parte de la Administración comunal en un tema tan especial como el que estamos considerando, especial por su repercusión y su hondura jurídica y además porque se trata de “actos legislativos” que conciernen a la Legislatura y sólo por excepción al Ejecutivo.
Ley 515 (BO 23/11/00)
Ley que carece de Considerando. Ley que parecía que venía a poner fin a la larga controversia planteada respecto a este “sistema” y que lo purificaría de todas sus falencias jurídico-procesales.
Por su art. 1° se condonaban “las
multas aplicadas a los titulares de vehículos que hubieren sido objeto de
infracciones reiteradas por mal estacionamiento, a partir de la segunda de
ellas, siempre que las mismas hayan sido labradas en iguales condiciones de
localización”; su art. 3° disponía sobre el reintegro de lo abonado en
estos casos; el art. 4° aclaraba que lo dispuesto comprendía sólo las
infracciones registradas desde el inicio del sistema hasta su provisoria
suspensión del 16/8/00 por el Dec.1479. El art. 5° incluía por su parte un
elemento procesal importantísimo: “En todos los casos la prueba fotográfica
obtenida...podrá ser controvertida por el presunto infractor, mediante
cualquier medio probatorio”.
Debe observarse que aquí a la fotografía se la considera como una prueba –“la prueba fotográfica”- con lo cual caería el carácter de acta de comprobación de la misma y además, ya no se la consideraba como “plena prueba” y por ello incontrovertible en un proceso. Sino que al imputado se le otorgó la posibilidad de defensa.
El art. 6° intenta obtener legalidad para el instrumento al decir que “A partir de la sanción de la presente ley, la prueba fotográfica obtenida desde medios móviles sólo tendrá validez si lo fue en presencia de un funcionario público, con poder de policía”. La redacción del artículo, como tantos otros que hemos analizados, no es feliz y sigue agregando más confusión al tema. Habría que preguntarse que validez tendrían las obtenidas desde medios fijos, por ejemplo. Y habría que preguntarse a qué se refiere exactamente la expresión “funcionario público, con poder de policía”. Si se quiso dejar sentado que sólo tendrán validez si lo fueron en presencia de un integrante de la Policía Federal Argentina –único con competencia de ley en la materia- sería una cosa y otra muy distinta es lo que se escribió. Además la legalidad se obtiene no sólo con que el funcionario público competente esté presente, y suponiendo que también comprobara la infracción, la legalidad requiere además que debe firmar el acta –art.6° CPFaltas y art.8 del Régimen de Procedimientos Administrativos (DnyU n°1510/97 ratificado por Resolución n°41/87 de la LCBA)-. Por todo lo cual esta ley no corrigió las graves falencias con que nació y se persiste en hacer vivir al “sistema inteligente” aquí considerado. Una confusión lingüística, conceptual y legal acompaña a todo este derrotero normativo como se aprecia.
Con estos parciales reconocimiento normativos –verdaderos parches de ocasión- pareciera que la Administración comunal habría encontrado que el “sistema” quedó legitimado; nada más alejado de la realidad como seguiremos puntualizándolo.
Llama la atención del que suscribe, que un tema que haya sensibilizado en buena medida a la opinión pública de la ciudad tan controvertido, tan sospechado de irregularidades, haya pasado por la Legislatura sin que, por lo visto, se le haya estudiado y considerando con la hondura y seriedad que requería, tal lo que se desprende de su magro y confuso contenido. Y no habiendo tomado nato de la condición de decreto de necesidad y urgencia que ostenta el Dec. Nº 2713/99, que no fuera enviado a la misma tal como la manda la CCABA en su art. 103.
Decreto Nª 2120 (BO 4/12/00)
Este decreto “prorrogó el plazo para realizar el pago voluntario correspondiente a las infracciones...notificadas con anterioridad al 16/8/00...”.
Tal como se dijo “ut supra” respecto del Dec. Nº 1479/00 que diera lugar a aquella suspensión de 60 días, los motivos reales de la misma habían sido las numerosísimas fallas operativas, denunciadas por infractores y todos los medios periodísticos y las falencias jurídicas oportunamente advertidas por este Tribunal en fallos y comunicaciones institucionales. Por ello, lo que la prudencia y ética políticas aconsejaban era dictar una amnistía o condonación total de todas esas actas sospechadas de irregularidades graves, tanto operativas como procesales, pero sin embargo, por este Dec. 2120 se les volvió a dar vida, lo que prueba que el “sistema” que no ocupa se fundamenta en un objetivo prioritario y casi exclusivamente recaudatorio.
Decreto nº 61 (BO 29/01/2001)
Llegados al presente año 2001, se publica este Decreto por el cual se aprobaron las Actas Acuerdo por la prestación del servicio del Sistema de Captación, Registro Gráfico y Procesamiento de infracciones de tránsito Zona IV y Zona II.
Que esa necesidad surgió “con motivo de los problemas técnicos y operativos del Sistema”, por lo cual, el 16/8/00 habían acordado –GCBA y concesionarias- suspender la ejecución del contrato por el término de sesenta días a los efectos de readecuarlo. Debe observarse que, como vimos “ut supra” a motivación expuesta en aquella oportunidad por el Dec. Nº 1479 había sido “que la vigencia de dichas normas ha producido...un cúmulo de tareas en la Justicia Municipal de Faltas, que dificultaba el ejercicio del derecho de defensa de los presuntos infractores...”. Se observa que una razón se dio en un documento y otra muy distinta en otro, lo que constituye otro indicio de la profunda confusión que ha acompañado a este derrotero normativo.
En el tercer párrafo del Considerando, la “readecuación contractual” se hace basar en “razones de oportunidad, mérito, conveniencia y de Política de Tránsito”, y como esto último se lo escribe con mayúsculas daría a entender –o pretendería hacerlo- que se hace alusión a un elemento conceptual determinado, de nombre propio, como si previo a todo este andamiaje contractual e innovación con el “sistema inteligente”, la Administración comunal hubiese elaborado, determinado, publicitado y puesto en acción una determinada planificación que pudiese ser tenida y considerada y conocida como una verdadera Política de Tránsito, lo que en los hechos, como es de público conocimiento, no existe; por lo que debe concluirse que el uso de esas mayúsculas es erróneo y abusivo ya que elípticamente se pretende hacer alusión a algo inexistente –pero que si hubiera existido el “sistema” tendría un fundamento político del que a todas luces carece-.
Pasando a la cláusula segunda del Acta Acuerdo –expte.nº 67508/200- se dice que resultaba necesario “redefinir determinados aspectos en relación al servicio... que posibiliten...” y se enuncian los temas que preocupaban a los contratantes, que eran: posibilitar el fiel cumplimiento de los compromisos asumidos, equilibrar la ecuación económica del contrato y mejorar los distintos aspectos del servicio, tal como se observa son todos intereses particulares; nada se trató sobre las graves falencias jurídico-procesales del “sistema” como si las mismas hubiesen quedado subsanadas con la Ley 515 y la normativa previa. Sobre el final se agregaba este párrafo “y contribuyan al logro del objetivo de solucionar los problemas de tránsito de los ciudadanos y usuarios”; con esta fachada retórica se pretendía justificar la “ratio” del “sistema” que no es otra cosa que el afán recaudatorio por parte de la Administración comunal y un suculento negocio por parte de los concesionarios; porque no responde el “sistema” tal como vimos, a ningún planteo de política de tránsito preestablecido, porque no se logró con estudios previos, ni en lo que va de su implementación, demostrar que con cientos de miles de fotografías se vaya poniendo fin a la “grave crisis del tránsito capitalino”, sobre lo que ya hemos de volver.
En la cláusula tercera se vuelve a hacer referencia a que las actividades del Concesionario debían desarrollarse “sólo dentro de la Política de Tránsito definida por la Secretaría de Obras y Servicios Públicos”. De existir esa “política” lo fue dentro del marco contractual y no constituyó nunca, como vimos, una política integral para la ciudad y su tránsito vehicular.
En la cláusula cuarta se dispone que “Previo al inicio de las tareas de captación y procesamiento de infracciones deberá verificarse la señalización vertical...”. La señalización vertical, de existencia obligatoria según lo normado por la Ley nacional de Tránsito –Ley 24449- en su art. 2, de aplicación en el territorio capitalino por adhesión tácita de su gobierno, fue una de las causas que llevaron a la desestimación de innumerables “actas fotográficas”, especialmente en el tema de los estacionamientos, durante la primera parte de su existencia, esa que duró hasta la suspensión operada en agosto de 2000 ya referida. Por ello y debido a tales falencias de señalización, que constituyó otro elemento importante para la desestimación de actas es que debieron condonarse o amnistiarse. Esto también merecía una “readecuación contractual”. Sin embargo, durante este 2001 se han detectado numerosas citaciones con esas “actas fotográficas” emitidas –ya que no labradas estrictamente- durante los primeros meses del año 2000, las que deberían haberse erradicado definitivamente. Y así se debe estar dando el caso de muchos “infractores” que estarán haciendo pagos voluntarios respecto de actas fotográficas viciadas de nulidad.
La cláusula sexta dispone que el servicio del concesionario “será remunerado a un precio de $ 1.90 (pesos uno con noventa centavos) por cada acta emitida... comprende el impuesto del valor agregado, quedando asimismo a cargo del Concesionario el impuesto a los ingresos brutos”. La cláusula séptima es de vital importancia ya que dispone: “Que el GCBA proveerá personal policial de la Policía Federal Argentina para ‘asistir’ y ‘acompañar’ al personal de la Concesionaria en los respectivos móviles, a razón de uno por cada móvil, los que participarán de la prestación del servicio durante las horas en que éste se desarrolle. El costo... será afrontado por el GCBA”. De aquí surge, clara y explícitamente cuál es la tarea que el “sistema” adjudica realmente al personal policial: “asistir” y “acompañar” a los empleados de las concesionarias; es decir que no intervienen como funcionarios competentes en el labrado de las actas que, de esta forma, queda comprobado que procesalmente no existen como tales. No basta que el agente policial firme planillas donde se informa sobre los rollos utilizados, con fecha y lugar, porque allí está colaborando con la administración de la concesionaria pero no está actuando, en cada caso denunciado, como funcionario responsable; y esto último no se alcanza con el detalle de que quede –el policía- individualizado electrónicamente en cada “acta”; se ha inventado un sistema que individualiza al policía que asistió y acompañó, pero no que labró; que habrá asistido a la colocación de los instrumentos en un poste desde el cual se puso en funcionamiento una máquina que comenzó a sacar fotografías sin solución de continuidad, pero que no corrobora los resultados ulteriores de lo “captado”. Como ejemplo acompañase en un Anexo I “acta fotográfica” H 10200363 que responde al último modelo creado donde aparece el nombre y el número de chapa del agente que asistió y acompaño, pero que no labró, ni da fe de lo que denuncia el acta ya que en ésta, se denuncia la infracción denominada “no respetar senda peatonal” cuando lo que se observa del cotejo de las dos instantáneas reproducidas es una “violación de luz roja”. Se dirá que ambas son faltas graves y se sancionan por ello con multa similar, pero ello no es así. De este error -¿humano, electrónico?- se desprende en primer lugar la certeza de que el funcionario policial no interviene como tal y dentro de su competencia en, digamos la confección de este documento; porque ningún policía confunde ese tipo de infracciones; tampoco debe haber estado en ese lugar si se trata de un “puesto fijo” y tampoco ha firmado el instrumento con lo cual, a tenor de las normas vigentes –art. 6º CPFaltas- lo engendrado no está investido de los requisito de ley para ser considerado un instrumento público, es decir, un acta de comprobación de infracciones. Otra consecuencia que se desprende del error observado es que, muy distinta puede ser la situación procesal del imputado, porque podría ser sancionado como reincidente –pena agravada- cuando en realidad no lo era, por no haber cometido la falta que erróneamente se le denuncia.
Las firmas digitalizadas, ahora de dos funcionarios distintos, que no estuvieron en el lugar ni comprobaron el hecho, tampoco alcanzan para jerarquizar al instrumento fotográfico como acta de comprobación; las autoridades de emisión o labrado del acta son las que se deben firmarla y éstas no lo son. En cuanto al tema de la firma electrónica o digital recién lo está tratando la doctrina. Como ejemplo normativo puede tomarse, en el ámbito federal, al Decreto 427/98 que autoriza la firma digital en aquellos instrumentos de actos que no produzcan efectos jurídicos individuales en forma directa. Precisamente el caso contrario de lo que ocurre con lo que se pretende imponer en el “sistema inteligente” donde a la firma digitalizada se le hace producir efectos jurídicos y con implicancia individual para el administrado o infractor en este caso.
Y no puede pasarse por alto tampoco la expresión impresa en todas estas “actas fotográficas” de último diseño que dice: “Señor Contribuyente: regularice su situación”; una típica expresión de los instrumentos fiscales-tributarios. Además, en el título identificatorio del origen del instrumento, debajo de “Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires” se lee “Dirección General de Administración de Infracciones” y esta última es una denominación incorrecta del área de donde surgen las citaciones a los presuntos infractores, ya que el nombre correcto es Dirección General Administrativa de Infracciones; sería como que el “ansia” de “administrar infracciones” llevó psicológicamente a equivocar el nombre de un antigua área administrativa comunal. Los que podrían tenerse como otros elocuentes ejemplos del objetivo recaudador y no correctivo de este “sistema”; y aquí podemos recordar una cita de Bielsa, citando a Dauzat en “Los conceptos jurídicos y su terminología”: “El lenguaje –se ha dicho- es el instrumento del pensamiento; él traduce ideas a palabras, juicios o razonamientos a expresiones o frases. La formación y el desenvolvimiento del lenguaje están, pues, íntimamente asociados a la formación y desarrollo del pensamiento humano”.
Resolución n° 1 (BO 9/2/2001)
Y para concluir con este derrotero normativo que no arriba a final feliz, llegamos a la Resolución n°1, en la cual ya ni siquiera interviene el Jefe de Gobierno sino tan sólo tres secretarios de su Gabinete, los que entienden resolver dos cuestiones de liminar importancia como son: la real intervención policial en el “acta” y la aprobación del “nuevo diseño de Acta de Comprobación...”.
Vemos que “la intervención policial... desde puestos fijos (y puestos móviles) se limita a “la confección de la planilla...” que obran, en cada caso, como Anexos de la referida Resolución. Queda aquí también demostrado que el policía – el funcionario público – no confecciona ningún Acta de Comprobación sino que se limita a confeccionar planillas de uso interno de las concesionarias, que quizás en copia lleguen a algún ámbito de la Administración comunal lo que carece de relevancia en cuanto al punto tratado y probado.
En el Considerando, párrafo tercero, recordando las Actas Acuerdo con las concesionarias – ya referidas “ut supra” – se expresa que son éstas, las empresas privadas, las que “deberán emitir en un único instrumento el Acta de Comprobación, cédula de notificación y citación de pago voluntario”. Aunque asombre, estamos leyendo que lo que llaman “acta de comprobación” pasa a ser emitida por una empresa particular. Esta parece entonces reemplazando al funcionario público en la delicada tarea de denunciar por infracciones a los administrados. Estaríamos ante una novedosa “privatización de la Justicia”, en este caso de la Justicia de Faltas, en un tramo procesal inicial al menos, lo que sin duda demandaba la intervención de la Legislatura y no una norma de segundo rango como es una “resolución”. Evidentemente la “desprolijidad” – eufemismo al uso – campea en toda esta llamativa y preocupante normativa.
Y recordando que la Ley 24.449 – Ley Nacional de Tránsito – rige en el territorio de esta ciudad, desde la vigencia de la Ordenanza 50292 (8/1/96) y su adhesión tácita a aquella, cabe traer a colación su Título VII dedicado a las “Bases para el Procedimiento”, Capítulo I: “Principios Procesales”, cuyo art. 69 inc. g) dice: “Prohibir el otorgamiento de gratificaciones del Estado a quienes constaten infracciones sea por la cantidad que se comprueben o por las recaudaciones que se realicen”. La letra es clara, la Ley Nacional de Tránsito prohíbe el tipo de Actas de Acuerdo como las que nos ocupan, con motivo de las cuales el GCBA – Estado – otorga una gratificación de $1,90 a las concesionarias que constatan infracciones, en cantidad exorbitante y con recaudaciones incalculables.
Como Anexo II agregamos el “último diseño” de “actas de comprobación” donde precisamente se fundamenta la norma presuntivamente violada en la “Ley 24.449 Art. 51 – que establece las velocidades máximas permitidas en cada caso-; es como si la Administración comunal tuviera en cuenta la LNT para sancionar sus infracciones pero deja de lado uno de sus “Principios Procesales” cuando no conviene a ciertas políticas”.
Estamos hablando de los “Principios Procesales” que la LNT exige tener en cuenta a la autoridad de cada jurisdicción adherida a la misma. Si bien lo procesal es materia propia de cada provincia, y así queda sentado en su art. 2, también dicho artículo en sus últimos párrafos dice: “La autoridad correspondiente podrá disponer por vía de excepción, exigencias distintivas a las de esta ley y su reglamentación, cuando así lo dispongan fundadamente, específicas circunstancias locales...”. Suponiendo que lo analizado en este Plenario se pudiese englobar en la expresión “exigencias distintas”, éstas tendrían que tratarse de específicas circunstancias locales e impuestas fundadamente y nada de esto se observa en el “sistema” en consideración.
Sigue el párrafo: “Podrá dictar también normas exclusivas, siempre que sean accesorias a las de esta ley y se refieran al tránsito y estacionamiento urbano, el ordenamiento de circulación de vehículos de transporte, de tracción a sangre y a otro aspectos fijados legalmente”. Puede haber normas “exclusivas”, pero siempre que sean “accesorias”, lo que tampoco ocurre en el “sistema inteligente”.
Y termina el art. 2°: “Cualquier disposición enmarcada en párrafo precedente, no debe alterar el espíritu de esta ley, preservando su unicidad y garantizando la seguridad jurídica del ciudadano...”. No sería exagerado afirmar que el “sistema inteligente” tratado agravia los tres objetivos celosamente preservados por nuestra ley magna del tránsito vehicular. Concretamente el “sistema inteligente” impuesto en nuestra ciudad luce prohibido por la Len Nacional de Tránsito.
Y como ejemplo que este “sistema” no otorga seguridad jurídica al ciudadano, como vimos que exige la LNT, se agrega como Anexo II las “actas fotográficas” J10471815 y J10471868 extraídas de la causa n° 029953-00/01 sustanciada en el Juzgado de Faltas n °19. La fecha de emisión de ambas es el 31/01/2001, pertenecen al Lote 4047, una a la orden 15 y la otra a la orden 68; ambas labradas en el mismo lugar por el Equipo n° 60038, una a las 15:57 horas del día 27/01/01 y la otra a las 17:35 horas del mismo día; ambas “exceso de velocidad”; 116 km/h una, 117 km/h la otra. Pero observándose las dos instantáneas se concluye que se trata de la misma fotografía – ergo, de un hecho único e irrepetible – pero que dio lugar a dos “actas fotográficas” diferentes - ¿error humano, electrónico?-. El ciudadano denunciado tuvo la fortuna que ambas citaciones le llegaran a su domicilio el mismo día, lo cual no es usual según aquilatada experiencia de estos estrados. Por ello pudo concurrir a juzgamiento munido de ambas “actas” y probar el grosero error cometido. Pero de haber sido notificado en días diferentes pudo haberse presentado con una sola, ser sancionado, y luego recibir la segunda notificación y si no guardó la primera le hubiese sido difícil probar sus dichos – recuérdese siempre que en este fuero los dos imputados se presentan en la mayoría de los casos sin patrocinio letrado-.
Este es otro ejemplo de que los errores “operativos” continúan, que el sistema dista de ser “perfecto” y que fue un error muy grave haber dispuesto en las primeras normas que estas “actas” hacían “plena prueba”. Hasta aquí el derrotero normativo, como vimos confuso y controvertido, de las “actas fotográficas” del “sistema inteligente”.
“a)-El acta como forma típica de registración.
La
registración de las presuntas transgresiones a las normas de tránsito (...)
debe formalizarse a través de un acta que reviste el carácter de documento
público... recibe comúnmente el nombre de acta de infracción o acta
de comprobación...
“b)-La fotografía como forma atípica de registración.
...Nos parece que la fotografía puede operar como importante factor disuasivo para los “infractores en potencia” de la comunidad vial, porque si se mantiene la cámara oculta y se rota periódicamente el equipo registrador, el conductor conocerá su existencia pero no su ubicación concreta y habrá de actuar con mayor precaución que la habitual al llegar a una esquina semaforizada.
Lo que no es admisible, sin
embargo, es que la fotografía reemplace al acta de registración, porque en esta
se documenta la actuación personal de un funcionario estatal que asume –
mediante su firma – la responsabilidad de lo asentado. La fotografía ... sólo
puede operar como un elemento probatorio más, susceptible de agregarse al
documento público que constituya el acta de registración. (J. Masset
Iturraspe, H.D. Rosatti – Derecho de Tránsito, pág. 196).
Las estrategias para combatir el flagelo (accidentes
de tránsito)
“El problema tránsito es tan complejo que no admite una sola estrategia de combate. Debe operarse desde las normas jurídicas, pero también en las conductas; en instancias previas a las de la conducción de un vehículo y en las concomitantes y subsiguientes; sobre los vehículos, en la infraestructura vial y – desde luego – sobre el conductor y el peatón.
Desde la perspectiva de la autoridad pública, que es el ángulo que aquí nos interesa, la acción debe proyectarse en dos momentos: la prevención y el control. En tal sentido, la nueva Ley Nacional de Tránsito y Seguridad Vial 24.449 constituye un avance normativo en la materia: veamos por qué.
La prevención tiene un rol destacado en la ley: así, se prevé que el Consejo Federal de Seguridad Vial (Tít. II, Cap. Unico), integrado por todas las provincias, el gobierno federal y la Capital Federal, proponga políticas de prevención de accidentes, aliente y desarrolle la educación, organice cursos y seminarios para la capacitación de técnicos y funcionarios, promueva la creación de organismos provinciales multidisciplinarios de coordinación, dando participación a la actividad privada y – entre otros cometidos- fomente y desarrolle la investigación accidentológica. Concomitantemente, el Cap. I del Tít III de la ley dispone la inclusión de la educación vial en los niveles de enseñanza preescolar, primario y secundario y la inclusión de orientaciones o especialidades que – en el ámbito de la enseñanza técnica, terciaria y universitaria – capaciten sobre la materia. La sistemática corono con la prohibición de publicidad laudatoria, en cualquier forma, de conductas contrarias a la lay de tránsito y con la inclusión, dentro del tipo sancionatorio, de la “concurrencia a cursos especiales de educación y capacitación para el correcto uso de la vía pública” (Art. 83, inc. d).
En materia de control, la ley de marras regula aspectos vinculados a las tres instancias posibles:
1°) El control previo, practicado tanto a los conductores para su habilitación..., a los funcionarios encargados de la aplicación de las normas de tránsito para comprobar su idoneidad..., a los talleres mecánicos para su ingreso a la actividad.... y a la vía pública en las tareas planificación urbana...
2°) El control concomitante está revestido con el reconocimento de mayores facultades que las tradicionales, decretándose la suspensión de la licencia de conductor en el caso de ineptitud sobreviviente..., la revisión técnica, periódica y obligatoria de los vehículos, automotores, acoplados y semiacoplados... y de los talleres mecánicos privados y oficiales de reparación. La nueva modalidad de control concomitante consagra la posibilidad de que la autoridad de aplicación declare la intransitabilidad de cualquier camino, ruta, autopista cuando sus condiciones de inseguridad así lo determinen, por el lapso que dure la circunstancia que provoca...
3°) El control posterior se extiende a una instancia subsiguiente a los acontecimientos del tránsito, promoviéndose la investigación accidentológica a efectos de obtener conclusiones que permitan aconsejar medidas de prevención..., con lo cual se recicla el proceso iniciado en la etapa precautoria. (ob. cit. pág.. 37)
“...La ley 24.449 procura que la actividad de los agentes de control del cumplimiento de las normas de tránsito se inspire en el principio de razonabilidad que, aplicado a la materia que analiza, implica aptitud para escoger los mejores medios disponibles (aquí la palabra medios debe interpretarse en sentido amplio, comprendiendo a los “medios materiales”, “medios auxiliares”, etc.) para lograr el fin deseado (seguridad, fluidez, protección del medio ambiente, disminución de daños materiales). A título de ejemplo: si el problema lo constituye un rodado mal estacionado que obstaculiza o dificulta el tránsito, ¿qué se gana aplicando al vehículo el sistema de candados de inmovilización” que garantiza que el conductor no se dará a la fuga cuando regrese, pero al precio de mantener incólume el obstáculo que se quería remover?
Racionabilidad “medios-fines” es “proporcionalidad” entre lo que se pretende lograr en un caso determinado (evitar un accidente, dar mayor fluidez al tránsito, etc.) y cómo se aspira a obtenerlo (reconvención verbal, multa, retención del vehículo, detención del conductor, etc.). Siguiendo con los ejemplos: ¿resulta “suficiente” el acta de registración para conjurar el riesgo que significa la circulación de un rodado carente de frenos?
Razonabilidad implica también progresividad en la aplicación de los medios disponibles. Puesta a resolver una cuestión conflictiva de tránsito, la autoridad de control debe elegir aquel “medio” que implique un menor sacrificio para los usuarios de la vía pública en términos de libertad física (física o de contenido económico). Ejemplo: si en un caso concreto el orden del tránsito puede lograrse con un toque de silbato ¿por qué elegir el acta de infracción? Si el dispositivo elegido resulta insuficiente, entonces habrán de utilizarse progresivamente (desde el menos grave hasta el más severo) los otros medios disponibles.
Razonabilidad supone también sensibilidad, permeabilidad, maleabilidad para adaptarse a situaciones cambiantes , a los imprevistos que se generen en el “mundo-movil”...
La legalidad debe ser entendida entonces no sólo en sentido exegético sino también como sinónimo de equidad. Por ello se ha dicho que “... una de las características del poder de policía de circulación... es su carácter supletorio de la legislación formal”.
... la ley 24.449 estipula un principio de prioridad normativa que no podría sostenerse en otra rama del Derecho: Así, el artículo 36 de la ley establece que “en la vía pública se debe circular respetando las indicaciones de la autoridad de comprobación o aplicación, las señales de tránsito y las normas legales, en ese orden de prioridad”.
En resumen, la aplicación del principio de razonabilidad en el control del tránsito se emparenta con la noción de “eficiencia”, con la utilización del remedio “justo” (en un sentido causal –“exacto”-y en un sentido jurídico –“equitativo”-) para lograr el efecto deseado, soslayando las medidas que resulten inútiles para tal procura. Terminamos con un ejemplo que corrobora lo dicho: ¿para qué trasladar con la grúa a un rodado mal estacionado una vez que su conductor se ha presentado, justificando la propiedad del vehículo y –hallándose habilitado para conducir- se ofrece a removerlo personalmente?
(Ob. Cit. Pág. 45)
Decretos de Necesidad y Urgencia (DNyU)
Han sido incorporados a la Constitución Nacional (CN) en su art. 99 inc. 3 y a la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CCABA) en su art. 103.
No deben confundirse con las leyes de emergencia. La “emergencia” se incluye en el poder de policía de mayor grado, que reside en el Congreso y ha sido establecido por la CN en esa facultad-deber que el art. 99 inc. 9 le impone al presidente en cuanto a convocar al Congreso a “sesiones extraordinarias cuando un grave interés de orden o de progreso lo requiera”. Y nuestra Corte de Justicia de la Nación (CSJN) ha establecido límites a los que debe ajustarse el Poder Legislativo aún en esos casos de emergencias; y ellos son: que la situación de emergencia debe ser definida por el Congreso, que debe perseguir un fin público, que la regulación excepcional es transitoria y razonabilidad del medio elegido.
“Queda
entonces claro y establecido que la declaración de emergencia, como ejercicio
del poder de policía del Estado y por el cual se restringen momentáneamente
derechos de los particulares, es una facultad exclusiva y excluyente del
Congreso de la Nación”. (Pedro Alberastury (h); Reglamentos de necesidad y
urgencia en el actual proceso de democratización, en “Revista de Der. Adm”. N2, sept.-dic. 1989, p511). Lo
cual es regla para el ámbito local de nuestra ciudad, por lo dispuesto en el
art. 103 de su Constitución. De aquí la inadecuación del argumento utilizado en
el anteúltimo párrafo del Considerando del derogado DNyU n° 165/97 que
pretendía fundar sus medidas en una “aplicación impostergable, atento la
situación de profunda crisis y emergencia por la que atraviesa tanto el
tránsito de la ciudad como el sistema que regula su ordenamiento”.
El
principio general establecido en el primer párrafo del art. 103 CCABA dice: “El
Poder Ejecutivo no puede, bajo pena de nulidad, emitir disposiciones de
carácter legislativo”.
El artículo constitucional citado prevé sin embargo el otorgamiento al Ejecutivo de la facultad de dictar decretos de contenido legislativo en ciertas circunstancias. Su legitimidad formal se basa en el estricto ajuste a los supuestos que habilitan dicha norma de excepción, a los procedimientos y requisitos establecidos en el texto constitucional.
Así el
segundo párrafo del art. 103 dice: “solamente cuando circunstancias
excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos en
esta Constitución para la sanción de las leyes y no se trate de normas que
regulen las materias procesal penal, tributaria, electoral o el régimen de los
partidos políticos, el Gobernador puede dictar decretos por razones de
necesidad y urgencia. Estos decretos son decididos en acuerdo general de
Ministros, quienes deben refrendarlos”.
Para
Bielsa esta posibilidad legislativa del Ejecutivo sólo procedía en un verdadero
estado de necesidad “súbita y aguada (terremoto, incendios, epidemias u otra
repentina y grave necesidad del momento incluso de orden económico) que torne
indispensable su emanación sin tener que supeditarse a las comprensibles
dilaciones del trámite legislativo (Tratado de Derecho Administrativo, T.I
p. 263).
Para Sagués
se deben conjugar factores que afecten lo esencial de las instituciones del Estado
para que se genere el estado de necesidad, que legitima a su vez al DNyU; y no
lo legitima ni justifica si no se dan aquellos extremos. (Nestor P. Sagués,
“Legislación del PE detraída del P. Legislativo (a propósito de los decretos
“delegados” y de “necesidad y urgencia”, p. 133)
Para
A. Pérez Hualde “Se trataría de la existencia de un verdadero estado de
necesidad político que lleva al sacrificio de principios, obligaciones y
procedimientos institucionales en aras de salvar a la comunidad de un mal mayor
grave e inminente” (A. Pérez Hualde: Decretos de Necesidad y Urgencia”
p.59). “Este estado de necesidad llevaría a sacrificar un bien, como es la
salvaguarda del sistema político republicano establecido en la Constitución,
para salvar a la comunidad política de un mal grave e inminente que afectaría a
otro bien de mayor rango que el sistema político mismo. (Ob. Cit.p.62).
El art. 103 CCABA exige dos condiciones imprescindibles: a) que circunstancias excepcionales hagan imposible seguir los trámites legislativos previstos; b) que existan razones de necesidad y urgencia.
La aplicación de dicho artículo exige lo que se ha denominado supuesto fáctico, interviniendo en ello la doctrina, la jurisprudencia y los textos constitucionales y legales.
La función
de ese supuesto fáctico es doble; por un lado se constituye en la situación de
hechos –la necesidad urgente- habilitante para que el Ejecutivo
pueda ejercer las facultades legislativas indispensables e inevitables para
solucionar la crisis; y por otro lado esa situación de hecho se convierte
también en condición de contenido de la norma de necesidad y
urgencia. Y esto reviste fundamental importancia ya que luego los órganos de
control serán quienes habrán de valorar si se han dado o no los requisitos que
debe reunir este supuesto de hecho para determinar la inevitabilidad –y con
ello la legitimidad- de la conducta llevada a cabo por el
Ejecutivo. Asimismo sobre esta definición del supuesto de hecho se podrá
efectuar el control de razonabilidad.
Debe dejarse
sentado que el supuesto fáctico no es algo predeterminado conceptualmente,
sería un concepto jurídico indeterminado ya que no está definido por la ley.
Pero ello no impide que se debe y pueda detectar su existencia o no, a los
efectos de determinar si se ha incurrido en la arbitrariedad..
“...la
crisis institucional que caracteriza al supuesto de hecho habilitante para el
dictado del decreto de necesidad y urgencia es la parálisis total del sistema
ante hechos graves e inminentes, es la falta de respuesta absoluta del P.
Legislativo ante una necesidad imperiosa de su intervención. Por esa razón
debieron estar incluidos en esa imposibilidad tanto los trámites ordinarios
como los extraordinarios. Es más, debe quedar claro que esa imposibilidad debe
ser demostrable y verificable mediante el agotamiento de todos los medios para
establecerla” (A. Pérez Hualde, ob. Cit. P. 111).
En este estado de necesidad el sujeto necesitado es el Estado. Por ello, quien actúa frente a la crisis es precisamente el Estado. Y éste lo hace por medio de quien tiene la posibilidad cierta de hacer; en este caso de los decretos de necesidad y urgencia será por intermedio del Ejecutivo. Y en nuestra ciudad y por lo dispuesto en el art. 103 CCABA es su Gobernador o Jefe de Gobierno. Sin perjuicio de ello, el control posterior por parte del Legislativo en cuanto a si se dio o ono el supuesto fáctico, o del Judicial respecto de si fueron determinadas en modo arbitrario, será fundamental para que subsistan las garantías fundamentales de la Constitución; es decir, parar que subsista el sistema mismo.
“Cabe
concluir en que la determinación final de si existe o no estado de necesidad y
urgencia que llevan a la crisis institucional que habilita el empleo de la
norma del Ejecutivo, estará finalmente en manos del Poder Legislativo, que es
quien efectuará el control político más amplio del accionar del Ejecutivo en la
crisis y, eventualmente, quien puede ratificar o no la normativa dictada y,
también eventualmente, someter a juicio político al responsable titular del
Ejecutivo (A. Pérez Hualde, ob. Cit. P. 116).
Debe quedar asimismo bien en claro qué se entiende en derecho por estado de necesidad. En los principios generales del derecho, contenidos en el derecho civil los requisitos reconocidos unánimemente para el estado de necesidad son: que el autor sea ajeno al hecho o amenaza que lo obligó a actuar, que el acto llevado a cabo sea imprescindible o inevitable, que el peligro o amenaza debe ser cierto, inminente, actual, no futuro o eventual y que el daño provocado debe ser notoriamente inferior que aquel que se buscó evitar. La doctrina enseña que es necesario que el mal que se provoca mediante la violación de un bien jurídico tenga por fin evitar otro mal “mayor”; que debe existir una desproporción considerable entre el valor de la cosa que se pretende salvar y el de la cosa dañada. Y ese mayor deber ser seguro, inmediato, actual. “la inminencia del mal mayor es la que determina la necesidad justificante” (Ricardo C. Núñez, Manual de Derecho Penal, p. 194).
En el estado de necesidad se supone una selección entre dos males. Entre uno grave, inminente y actual y el que se va a ocasionar con tal de evitar aquel. “El hecho de que sea necesaria la valoración previa de los dos bienes en juego obliga necesariamente a que, en cada acto dictado en estado de necesidad y urgencia, se funde en forma expresa, motivada y con claridad cuál es el daño que se pretende evitar, cuál es la valoración efectuada por la autoridad que lo dicta y una apreciación acerca de la concreta existencia de los supuestos que habilitan constitucionalmente el empleo de los decretos de necesidad y urgencia”. (A. Pérez Hualde; ob. Cit. P. 119)
Otro principio tutelar en esta
materia de los decretos de necesidad y urgencia es el que sostiene que el autor
del decreto de necesidad y urgencia debe ser ajeno a las circunstancias que lo
hacen imprescindible. Como ya vimos el sujeto necesitado es el Estado y es el
que debe enfrentar la crisis institucional ocasionada por la falta de respuesta
de sus vías institucionales establecidas. Hay que tener presente que el
detonante constitucional es aquel que autoriza al decreto de necesidad y
urgencia “...cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir
los trámites ordinarios, previstos por esta Constitución, para la sanción de
las leyes...”.
Ante ello, el Estado difícilmente sea ajeno a la crisis, pero el que debe ser totalmente ajeno es quien ejerce el Poder Ejecutivo, que es el agente por medio del cual se expresa el Estado en la crisis. “El es quien debe ser ajeno a las causas de la parálisis institucional que caracterizó la crisis política que sirve de fundamento a la causal de justificación jurídico-política del estado de necesidad”. (A. Pérez Hualde; ob. cit. p. 125).
De allí la importancia de cumplir, por parte del Jefe de Gobierno, con el deber que le impone el art. 105 inc. 3) de la CCABA que dice: “Convocar a sesiones extraordinarias cuando razones de gravedad así lo requieran, como también en el caso previsto en el art. 103, si la Legislatura estuviere en receso”.
Y téngase en cuenta que el
control de la presencia de este requisito por los jueces hace al control
de legitimidad. Si falta la convocatoria del art. 105 inc. 3° de la
CCABA vicia todo el procedimiento que culmina en el decreto de necesidad y
urgencia.
Néstor P. Sagués avanza sobre otro importante principio a tener en consideración, aquel que establece que el acto debe ser objetivamente indispensable –el decreto debe estar exigido por las circunstancias en forma ineludible, indispensable o necesaria; si existen otros medios jurídicos al alcance ya no estaremos en el campo del estado de necesidad- Dice Sagués: “...son situaciones de hiper o maxi necesidad (necesidad propia) aquellas en que el acto necesario aparece como imprescindible, forzoso, inevitable, so pena de sufrir el Estado una quiebra como tal, la ruptura del sistema político o un daño gravísimo e irreparable para la comunidad. Dicho de otro modo, no caben alternativas u opiniones racionales: tiene que ejecutarse. Desaparecen entonces las ideas de discrecionalidad, utilidad e indefectible. La posibilidad de “no hacer” aquí es letal” (Néstor P. Sagués: “Derecho Constitucional y decretos de emergencia” LL 1990 –D- 1038)
La CSJN en el caso “Peralta” a su vez sostuvo que “se trata de elegir las medidas que indispensablemente aquella realidad con urgencia impostergable...cuya eficacia no parece concebible por medios distintos a los arbitrados”.
Santaolaya Machetti hace hincapié en la modificación inmediata de la realidad que se acata a través del decreto de necesidad y urgencia; esa rápida modificación debe ser tenida en cuenta para valorar su inevitabilidad. Por ello la medida extraordinaria no puede consistir en una norma destinada a tener efectos dentro de un lapso prolongado de tiempo. La materia normada “debe estar produciendo plenamente sus efectos en un tiempo menor que el que llevaría su tramitación como ley”. (“El régimen constitucional de los decretos-leyes”, Tecnos, Madrid, 1988, p.19 del autor citado).}
A su vez el carácter de normas excepcionales determinada en los decretos de necesidad y urgencia una naturaleza coyuntural y temporaria. Los actos de gobierno congruentes con el estado de necesidad que se acomete son por ello excepcionales. La existencia de las normas dictadas en estado de necesidad se justifica mientras dure su inevitabilidad objetiva, que es uno de los requisitos esenciales de la causal de justificación. Se entiende así que pasada la crisis que le dio origen al estado de necesidad, o cuando éste hubiera cesado es, en principio, insostenible el mantenimiento de la normativa de excepción. La norma no puede pretender más allá de la crisis.
También los decretos de necesidad y urgencia reconocen límites, más allá del impuesto por la propia letra del art. 103, y ellos están dados de los que surgen de la jerarquía propia de la norma constitucional, de su naturaleza jurídica y de la índole propia de las competencias legislativas que pueden ser ejercidas mediante el dictado de la norma de excepción. No entraremos en detalles en obsequio a la brevedad. Pero hay otros límites que están contenidos en el art. 103 de la CCABA en forma expresa.
Leemos que la cláusula incluye en forma expresa la exclusión, entre otras, de la materia procesal penal. Es una materia sujeta al principio de legalidad. A. Pérez Hualde sostiene “que es facultad exclusiva del Congreso –en nuestro caso la Legislatura- los delitos y las conductas sancionables y la determinación de sus penas. Esto es aplicable en el campo de las sanciones privativas de la libertad como en aquel de naturaleza contributiva. Asimismo, es aplicable en el campo de los delitos como también en el de las faltas y contravenciones” (Ob. cit. p. 182)
Julio R. Comadira también afirma que “Las sanciones penales o administrativas...no podrán establecerse o modificarse por decreto-leyes, ya que, independientemente del objeto de regulación, la tipificación de delitos, faltas e infracciones administrativas y sus correlativas penas y sanciones está reservada, en términos absolutos, a la ley votada en Cortes” (“Los decretos- leyes en la teoría en la práctica constitucional”, en Estudios sobre la Constitución española; T.I p.274, del autor citado).
La primera conclusión a desarrollar es que en el art. 103 CCABA, el término procesal penal estaría empleado en sentido amplio comprensivo a todo el sistema sancionatorio penal, administrativo, tributario, etc. A su vez el principio de legalidad, que debe fundar a todo delito o sanción, está consagrado en el art. 18 de la CN que establece que “nadie puede ser penado sin juicio previo fundado en ley”. Y este principio de legalidad rige para todas aquellas sanciones normalmente aplicadas por el Poder Ejecutivo o por algunos de sus dependientes, ej. Banco Central, o D.G.I. Y también para este Tribunal de Faltas.
Marienhoff dice que “en el sistema representativo republicano de gobierno adoptado por la Constitución (art. 1°) y que se apoya fundamentalmente en el principio de la división de los poderes, el legislador no puede simplemente delegar en el Poder Ejecutivo o en reparticiones administrativas la total configuración de los delitos ni la libre elección de las penas, pues ello importaría la delegación de facultades que son por esencia indelegables. Tampoco el Poder Ejecutivo le es ilícito, so pretexto de las facultades reglamentarias que le concede el art. 86 inc. 2 de la CN, sustituirse al legislador y por supuesta vía reglamentaria dictar, en rigor, la ley previa que requiere la garantía del art. 18”. Y remata con palabras de la CSJN en que “es innegable la necesidad de mantener estrictamente la vigencia del principio “nullum crimen, nulla poena sine lege” Marienhoff, Trat. de D. Adm. T. IV n° 1547 y fallos CSJN 136.220, 237.636, 156.323 y otros).
Cassagne, en “La intervención administrativa”, p. 183, ha sostenido que “por ley ha de entenderse aquí, en mérito a la naturaleza restrictiva que demanda la interpretación en esta materia –en cuanto tiende a tutelar los derechos fundamentales de las personas –solamente de la ley material y formal”.
La Procuración del Tesoro de la Nación (dictamen del 22/2/89, con respecto en Fallos 136.200 y 178.355) sostuvo “la improcedencia de plasmar conductas penales punibles penalmente por medio de una norma administrativa, en mérito a la flagrante transgresión que ello supone a la garantía del art. 18 CN”.
La CSJN en el fallo “Legumbres SA” (Ver ED 136.404 con nota de Bidart Campos y Ejmekdjian) establece que “la existencia constitucional de que la conducta y la sanción se encuentran previstas con anterioridad al hecho por una ley en sentido estricto, no queda satisfecha si la ley que determina qué bienes jurídicos son merecedores de protección contra ciertas conductas, que las afectan, correlativamente no estable que se expresa en la naturaleza y quántum de la pena, pues quienes están investidos de la facultad de declarar que ciertos intereses constituyen bienes jurídicos y merecen protección legal, son los legitimados para declarar el alcance de esa protección mediante la determinación abstracta de la pena que se ha considerado adecuada” (voto de mayoría).
Ekmekdjián hace notar que “nos encontramos nuevamente ante la posibilidad de que organismos administrativos (Banco Central, DGI, Adm. Nac. De aduanas, Policía Federal Argentina, etc.) tipifiquen figuras penales a través del dictado de normas de sustancia legislativa...cuya sanción es atribución exclusiva del Congreso nacional, por expreso mandato de los arts. 18, 100 (hoy es el art. 116), 67 inc. 11 (hoy es el art. 75 inc. 121) y concs. De la CN”.
Abonando estos pensamientos ha de recordarse que el Código de Faltas (Ley 19691) en su art. 4° dispone que: “Las disposiciones generales del Código Penal son aplicables, siempre que no fueren expresa o tácitamente excluidas por este Código”. A su vez del Código de Procesamiento de Faltas (Ley 19690) en su art. 42 dice: “Las disposiciones generales del Código de Procesamiento en la Criminal para la Capital Federal son aplicables siempre que no fueren expresa o tácitamente excluidas de este Código”. De esta manera tal que la sustancia penal y procesal penal están presentes en la materia de faltas. A tal punto que, más allá de la frondosa discusión doctrina, no concluída, respecto de la naturaleza jurídica de las faltas, contravenciones y sus relaciones con los delitos, se resume en la práctica en la voluntad del legislador. Ello así porque lo que hoy es tenido como falta, mañana puede serlo como contravención y pasado como delito, o viceversa; todo según la voluntad del legislador quien, según circunstancias varias y variables, al ilícito que hoy considera falta lo puede “elevar” a la categoría de contravención –ej.: cruce de barreras bajas o en contravención, conducción en estado de ebriedad, disputar carreras con vehículos, etc.- y lo que “elevó” a contravención lo puede suspender como tal y reintegrarlo al ámbito de faltas –ej.: violación de luz roja-. Por lo tanto la expresión del art. 103, cuando dispone las excepciones en las “normas que regulan las materias procesal penal, tributaria, electoral o el régimen de os partidos políticos”, en lo que res pecta a la primera de ellas, a la materia procesal penal debe prosperar la interpretación amplia ya descripta “ut supra” y por los fundamentos expuestos.
Y ese art. 103 en su último párrafo concluye alsí: “Son remitidos a la Legislatura –los DnyU- para su ratificación dentro de los diez (10) días corridos de su dictado, bajo pena de nulidad”.
En este párrafo la CCABA no sigue a la CN que en su art. 99 inc. 3 trata la misma cuestión. Es más sencillo el trámite de la Constitución capitalina a la vez qaue más expeditivo. Y esto se relaciona con el llamado control político por el P. Legislativo –o Legislatura en nuestro caso concreto-.
La doctrina entiende que si no se cumple con dicha norma y no se sometiera el decreto de necesidad y urgencia a la Legislatura ésta, por si sola, puede avocarse a su consideración y aceptar o rechazar la regla de excepción. Porque el estado de necesidad convierte en protagonista a la Legislatura ya que, si bien en un momento dado había temido la imposibilidad fáctica de legislar, aquel tema la habilita a ser quien evaluará la real existencia de la causal de justificación esgrimida por el Ejecutivo. Y a ese efecto la Legislatura puede y debe autoconvocarse cuando no se cumplen los pasos formales establecidos por la CCABA.
Siendo la Legislatura la depositaria natural de las facultades ejercidas por el Ejecutivo, con el pretexto de la crisis, no queda duda alguna acerca de la facultad de aquélla para ser quien deba evaluar la real existencia de la causal de justificación.
Por tal motivo tanto en las constituciones extranjeras como provincias se ha reconocido la obligación del sometimiento inmediato de la norma a la consideración del legislador para su conocimiento y control. De lo contrario se produciría un desplazamiento definitivo de la atribución legislativa lo que afectaría gravemente el sistema político fundamental de la Constitución.
El art. 103 dice “para su ratificación”, lo que implica reconocer la autoridad de la Legislatura, su derecho a exigir la rendición de cuentas de lo hecho con las facultades de que se apropió el Ejecutivo. Es reconocer que la Legislatura aprobará o no, ratificará o no, total o parcialmente, el texto enviado. Enviar para su “ratificación” implica enviar para su “aprobación”, es reconocer en el otro órgano la facultad de aprobar o no la norma enviada.
La ausencia de aprobación parlamentaria opera como una condición resolutoria a la que por naturaleza está sometido el decreto de necesidad y urgencia.
Antes de la reforma Constitucional de 1994 y de la Constituyente porteña de 1996 la jurisprudencia era uniforme en el sentido de que la aprobación del decreto de necesidad y urgencia era imprescindible. El problema estaba en la forma de expresión de esa aprobación; por ejemplo en los casos de silencio o demora del Parlamento.
La cuestión quedó superada en el ámbito nacional con el
nuevo art. 82 de la CN que dice: “La voluntad de cada cámara debe
manifestarse expresamente: se excluye, en todos los casos, la sanción tácita o
ficta”.
La norma es clara: no se puede ni se debe interpretar el silencio como presunción de aceptación por parte del Legislativo. Si hay silencio no hay aprobación. Así se dispuso en el art. 10 de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos que dice: “El silencio o la ambigüedad de la administración frente a pretensiones que requieran un pronunciamento concreto, se interpretarán como negativas. Sólo mediando disposición expresa podrá acordarse al silencio sentido positivo”. Por ello debe estarse a que el silencio del Legislativo se interpreta un sentido negativo yy de rechazo del decreto de necesidad y urgencia. Si no se pronuncia en forma expresa, ratificando, con o sin modificaciones, al decreto de necesidad y urgencia,. Éste habrá caducado automáticamente.
En lo que
respecta a nuestro ámbito capitalino debe recordarse el art. 91 de la CCABA que
prescribe: “La Legislatura) Debe ratificar o rechazar los decretos de
necesidad y urgencia dictados por el Poder Ejecutivo, dentro de los treinta
(30) días de su remisión. Si a los veinte (20) días de su envío por el Poder
Ejecutivo no tienen despacho de Comisión, deben incorporarse al orden del día inmediato
siguiente para su tratamiento. Pierden vigencia los decretos no ratificados. En
caso de receso, la Legislatura se reúne en sesión extraordinaria por
convocatoria del Poder Ejecutivo o se autoconvoca, en el término de diez (10)
días corridos a partir de la recepción del decreto”.
El “decreto” 2713, sancionado el 23/11/98 y publicado el 8/1/99 legisla sobre la emisión electrónica de las “Actas de Comprobación” de infracciones registradas electrónicamente; luego sobre su validez según rúbrica de integrantes de la Policía Federal Argentina como con rúbrica directa o digitalizada de otros funcionarios; se presenta modelo de acta; pero a pesar de este claro contenido legislativo el referido decreto no fue considerado en su momento como lo que era según su naturaleza y substancia: un decreto de necesidad y urgencia y por ello no fue enviado a la Legislatura para su ratificación, según el art. 103 CCABA sería nulo; y por ese agravio a la mismísima Constitución nulo de nulidad absoluta.
Por su parte el Decreto N° 1 sancionado el 9/8/2000 y publicado el 10/8/2000, dejó establecido que la Ley 430 entraría en vigencia a partir de la fecha de su publicación en el Boletín Oficial; lo refrendaron todos los secretarios del Poder Ejecutivo comunal y se lo consideró y denominó como un Decreto de Necesidad y Urgencia, según reza la Resolución N° 291 del 7/9/2000, publicada el 9/9/2000 que ratificaba el “DnyU N° 1 – GCBA – 2000”.
A su vez el 23/8/2000 se había publicado el “decreto” 1479 que suspendía por 60 días loa plazos del art. 13 de la Ordenanza 50292, pero no se lo consideró como un DnyU y por ende no se lo envió a la Legislatura.
El “decreto” 2120, publicado el 4/12/2000, prorrogó por un término de 45 días el plazo para pagos voluntarios... tampoco fue considerado un DnyU y no fue enviado a la Legislatura.
El 9/2/2001 se legisla pero en este caso a través de la Resolución N° 1; ni siquiera a través de un decreto. Se volverá sobre este tema.
Pero será útil aquí tener en cuenta lo aportado por Julio R. Comadira en su obra ya citada, página 848: “En cualquier caso, medie aprobación expresa del Reglamento –DnyU- o tácita, ello no importará el saneamiento de sus eventuales vicios, tanto del ilegitimidad intrínseca de las medidas contenidas en el Reglamento –DnyU- (v.gr. las que instrumenten restricciones propias de la “emergencia”) los que sí podían ser controlados judicialmente, más allá del lapso fijado para el pronunciamiento parlamentario” Bianchi sostiene que el DnyU siempre es controlable judicialmente, antes y después del pronunciamiento legislativo.
En cuanto al estado de derecho y estos decretos, Marienhoff decía “el Estado de derecho significa que a todo principio de derecho acompaña la seguridad de que el Estado se obliga a si mismo a cumplirlo; en otros términos, que el derecho sujeta tanto a gobernados como a gobernantes (Ob.cit. T.I p.63).
Para A. Pérez
Hualde “el ejercicio de facultades legislativas por el Ejecutivo sin la
presencia efectiva de los supuestos de emergencia y crisis institucional
significa una triple violación al orden jurídico porque: a) rompe el principio
de Estado de derecho porque el decreto ya no sujeta por igual a gobernantes que
a gobernadores, dado que los primeros no cumplen con la CN; b) rompe con otro
principio del Estado de derecho, como es el de división de poderes que exige el
sistema republicano previsto por la Constitución como prevaleciente; c) vuelve
perjuro a quien ejerce el Ejecutivo, al violar su juramento personal de
observar la Constitución Nacional (art. 93 CN); en nuestro caso sería el art.
98 CCABA por el que “se presta juramento o compromiso de desempeñar
fielmente su cargo y obrar de conformidad a lo prescripto por la Constitución
Nacional y por esta Constitución”.
Kelsen dijo que “tras la ingenua afirmación de que el Estado tiene que “vivir” suele ocultarse generalmente la voluntad desbordada de que el Estado viva de la forma que estimen ajusta aquellos que se aprovechan para sus fines particulares de la justificación del “estado de necesidad política”, (“Teoría General del Estado”, p. 206).
Resolución N° 1088 del 3 julio
2000- Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Bs.As.
Ante las numerosas quejas de vecinos, la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires se abocó a la consideración del tema del flamante “sistema inteligente” sacando fundamento de este Fallo Plenario.
Se advierte que a partir del 15/5/2000 los vecinos comenzaron a recibir las “actas fotográficas”, sorpresivamente, en sus domicilios, muchas de ellas fechadas con varias semanas y meses de antelación, ya que “en 6/12/2000 se puso en práctica el nuevo sistema de captación por medios fotográficos(...) de ciertas infracciones de tránsito, en distintas zonas de la ciudad”.
Sostenida la Resolución de referencia que “la Dir. Gral. Administrativa de Infracciones acumuló por meses las infracciones que por mal estacionamiento acaecían en la Ciudad de Buenos Aires, y a partir de mayo de 2000 comenzó a remitir a los distintos infractores en forma simultánea todas las infracciones que por el lapso de tres meses habían cometido...”. Según se lee en la pág. 25 de la 32° Sesión Plenaria de la Legislatura porteña en la que se trató la Ley 15, un diputado de la oposición explicó las que podrían haber sido las causales de tan extraña acumulación y demora; dijo dicho legislador: “... el primer día que salieron las cartas fue el viernes 4 de mayo. ¿Se acuerdan qué día fueron las elecciones de la ciudad? El 7 de mayo: es decir, que a nadie le pudo llegar antes del 7 de mayo. Las infracciones las tenían hechas y no las mandaban porque les daba vergüenza; porque sabían que esa no era forma de tratar a los ciudadanos. Y además, porque sabían que se estaban violando derechos. Por eso se trabó, se mintió descaradamente a la ciudadanía y se impidió que esta información llegara a manos de los vecinos de la ciudad”. Más allá de la fogosidad propia de un debate parlamentario que resalta en la retórica empleada, queda probado una especie de los autores de este “sistema”. Si bien lo puntualizado no es materia jurídica para el análisis que nos ocupa, tampoco es desdeñable como otro claro ejemplo jurídica para el análisis que nos ocupa, tampoco es desdeñable como otro claro ejemplo de la alarmante desprolijidad con que nació y desarrolló este asunto de las “actas fotográficas”.
Como la mayoría de las denuncias recibidas se referían a estacionamientos en lugares prohibidos, en zonas y lugares donde nunca se habían denunciado se esboza la existencia de una costumbre abrogatoriam, que en líneas generales no ha sido receptada por los jueces de este fuero, pero si se han contemplado equitativamente casos de esa índole, cada uno en particular cuando esporádicamente se han presentado. Pero esta situación es un claro ejemplo de que falta en la ciudad una verdadera Política de Tránsito. En la resolución de marras por estas razones, se tildó al procedimiento sorpresivamente implementado “por demás irrazonable e ilegítimo”, con “existencia de irregularidades y arbitrariedades” en su aplicación.
Luego describe la superposición de fechas de vencimiento del pago voluntario “lo que agrava aún más las irregularidades y arbitrariedades del sistema”. No pasa por alto otro elemento de enorme importancia en el tema, cual es lo que la doctrina denomina eficiente divulgación, ya que dada la excepcionalidad del instituto se aconseja el más amplio conocimiento de las medidas por la mayor parte de la población en el menor tiempo posible. La Defensoría habla de la “falta de información”: La relación entre los ciudadanos y la administración es una relación de colaboración, más no de contradicción. Por lo tanto, para que esta relación entre Estado e individuo resulte efectiva se debe informar la puesta en práctica de nuevos procedimientos para resolver problemas graves que afectan a la Ciudad de Buenos Aires. En efecto la información previa constituye una fuente de legitimación del ejercicio del poder. Su inexistencia afecta el derecho a la información pública, como derecho fundado en una de las características principales del gobierno republicano, que es el de la publicidad de los actos de gobierno y transparencia de la administración”. Plantea la necesidad previa de una verdadera Política de Tránsito o planeamiento al respecto, hoy inexistente, al sostener que “El objeto de este sistema no es la emisión de más y más infracciones sino, por el contrario, adecuar el tránsito en la ciudad para garantizar una reducción en los riesgos por accidentes vehiculares y mejorar los conflictos ocasionados por el enorme parque automotor de la ciudad”. “... no se ha cumplido con la información, con la prevención, con la señalización. Directamente se ha instaurado un sistema sancionador hacia el ciudadano y recaudador para la empresa que presta el servicio”.
Luego encara
con aguda precisión y bajo el título de “Finalidad desvirtuada”, un tema arduo
del derecho administrativo denominado desviación de poder. Dice la
Defensora del Pueblo: “La finalidad de las sanciones por infracciones de
tránsito y de las penas en general, es su efecto disuasorio, tanto para el
autor como para la sociedad. Ahora bien, la implementación de este sistema
demuestra una intención distinta, motivada especialmente en una necesidad
recaudatoria, cuestión que afecta la finalidad requerida. Las infracciones de
tránsito no participan de los caracteres de los impuestos y por lo tanto sus
ingresos no se utilizan para cubrir los servicios indispensables del Estado
(Conf. Marienhoff, ob. Cit. T
IV, p. 619).
De esta manera las autoridades públicas persiguen un fin distinto al exigido por la ley, vicio que se denomina desviación de poder. La detección de desviación de poder trae aparejado necesariamente un juicio comparativo entre el fin específico a que va encaminado el precepto concreto del ordenamiento jurídico que mediante el acto se aplica o desarrolla, y el fin que persigue el órgano administrativo al ejercitar su potestad que le fue conferida, de modo tal que si ambos fines no coinciden y por ello no se alcanza el de la ley, el acto administrativo aun acorde con la legalidad extrínseca, es nulo. (Tribunal Supremo español , sentencia 22/12/66, citado en Tawil, “Administración y Justicia”, T.I. p. 275). En definitiva, la ilegitimidad en la implementación del sistema de comprobación de infracciones y la falta de información eficaz, nos demuestra una clara intención en que se trata de un caso grave de ilegitimidad.
La desviación de poder es un vicio en la “finalidad” del acto administrativo, y la finalidad es uno de sus elementos esenciales y constitutivos.
Y esa finalidad “siempre debe tener en cuenta el interés público”. Es un principio del Estado de derecho que impone la sumisión de la Administración al orden jurídico. “La finalidad debe ser la prevista por la norma para actos del respectivo objeto o contenido; debe ser verdadera, no encubierta, ni falsa, ni distinta a la correspondiente al objeto o contenido del acto. “Para que en las condiciones indicadas el acto resulte viciado en su elemento finalidad no se requiere ley o norma alguna que expresamente haga referencia a tal vicio. Trátase de una implícita expresión de ilegitimidad, de una violación de la ley, específicamente denominada por la doctrina “desviación de poder”, vicio que entonces facultaría al órgano judicial, ante el cual se recurra, para pronunciarse por trasuntar un contenido o elemento subjetivo, psicológico, caracterizado por la voluntad –generalmente encubierta o disimulada- de lograr determinado fin; pero no es necesario que el emisor del acto administrativo haya procedido o actuado con intención maligna o inmoral, pues la desviación de poder puede responder a error de derecho”.
El órgano jurisdiccional de control puede realizar todo lo necesario para poner en claro la efectiva y verdadera finalidad del acto emitido. Si así no fuere, las garantías de los administrados sólo consistirían en vanas palabras, siendo de recordar una vez más que las garantías individuales no surgen tanto de la letra de la ley, como de la aplicación efectiva de ésta”.
“... se
trata de un vicio “clandestino” , que se intenta disimular con apariencias de
legalidad, situación que se agudiza porque incluso en ocasiones la autoridad
administrativa actúa de mala fe,...”.” En la desviación de poder también hay un
abuso de poder”... “La doctrina predominante afirma que se trata de un
acto nulo.- La violación del fin al que debe responder el acto
implica, lisa y llanamente, “falta” del elemento esencial finalidad. No
se trata de un mero “vicio” de ese elemento, sino verdaderamente de su “falta”,
y esto, de acuerdo al criterio general adoptado para clasificar las
irregularidades de los actos administrativos , determina su nulidad”. (Marienhoff, ob. Cit. T. II, p.
535).
A renglón seguido la Defensora del Pueblo, haciendo hincapié en al art. 39 del Código de Procedimientos de Faltas, que a dichas actuaciones las declara exentas de todo impuesto de sellado, lo opone al art.- 3° del DNyU 1780 que establecía la obligación previa del pago de un cargo administrativo para aquellos que optaran por efectuar un descargo ante un juez. Exigencia previa que luego fue dejada de lado por la Ley 430 como vimos. Este pago previo obligatorio del cargo administrativo de 15 pesos por cada “acta fotográfica” recibida, produjo en la práctica innumerables injusticias, casos patéticos, con necesidad de intervenciones policiales varias para calmar los ánimos y en los estrados de este fuero de Faltas el clamor llegó al cielo.
Resolución n° 2987 del 11 de octubre 2000 –Defensoría del Pueblo de la C. de Bs. As.
De este otro enjudioso trabajo efectuado por la Defensora del Pueblo9 surge que la homologación de los equipos utilizados por las concesionarias para las captaciones fotográficas no se llevó a cabo, a pesar de lo dispuesto en tal sentido en el Pliego de Condiciones; no hubo homologación ni calibración. La Facultad de Ingeniería de la Universidad Nacional de Buenos Aires informó que su Laboratorio de Instrumentos y Mediciones se limitó a constatar la existencia de Certificados de Homologación de los equipos “emitidos por entes certificadores extranjeros reconocidos”. De la discusión parlamentaria de la Ley 515 se llega a conclusiones similares. Esos trabajos y certificados eran fundamentales para asegurar la precisión de los registros pero hasta el momento había inexistencia de controles serios sobre los instrumentos de comprobación de las infracciones utilizados por los adjudicatarios, con la consecuente violación del principio de legalidad.
También encuentra probada agresión al principio de igualdad de los habitantes ante la ley; tutela brindada por el art. 16 CN. Esto como consecuencia de que solo dos sectores de la ciudad son alcanzados por el “sistema inteligente”, lo que perjudica ostensiblemente a sus domiciliados, en relación a los que se domicilian o trabajan o recorren los otros sectores desprovistos del “tartamudeo” de las máquinas fotográficas. En ese momento era de aplicación el DNyU 1780 que otorgaba al “acta fotográfica” la condición de incotronvertible y configurativa de plena prueba, lo que “ha estatuido uan nueva norma que se contrapone con la del art. 9 CP Faltas. Por ello según la cuál fueran el lugar recorrido por un ciudadano, podría ser acusado por un “acta fotográfica” que por si misma era plena prueba o por un acta de comprobación que sólo constituida una semiplena prueba. “... entonces existen dos sistemas diferenciados para la comprobación de un mismo tipo de conductas, siendo que uno –el del art. 9 de la Ley 19690- permite la posibilidad de enervar el acta, mientras que el otro – el del DNyU 1780/9- no contempla la posibilidad... diferencia que es discriminatoria y que por tanto contradice expresas garantías constitucionales”, la ley 515 puso fin a esta aberración de la “plena prueba”, “un instrumento que por su arbitraria incotrovertibilidad metafóricamente hablando (tenía) rémoras de la probatio probatissima de la Inquisición”, reseñaba la Defensora del Pueblo-
Más adelante
encontramos un subtítulo que hemos de destacar: El Poder Ejecutivo no se
encuentra constitucionalmente autorizado para estipular el régimen jurídico del
acto administrativo, uno de cuyos elementos, la introducción de la firma del
funcionario y/o agente público digitalizada o no, debe ser regalda por la
Legislatura de la Ciudad. La invasión de la zona de reserva de la
Legislatura.
Comienza haciendo referencia a la necesidad de todo acto administrativo, entre otros requisitos, de la firma de la autoridad que lo emite, fundándose como vimos en el Decreto 1510/97 y su régimen de Procedimientos Administrativos y agrega que “Esta norma se muestra coherente con el art. 6° del Código de Procedimientos en materia de Faltas Municipales... que dice que el funcionario que compruebe una infracción labrará de inmediato un acta que contendrá... la firma del funcionario con aclaración del nombre y cargo”.
Luego analiza el Decreto n° 2713 que “avanza sobre las facultades exclusivas de la Legislatura... al autorizar que las actas de comprobación puedan ser rubricadas por los funcionarios autorizados integrantes de la Policía Federal Argentina, o con la rúbrica directa o digitalizada de funcionarios autorizados por la entonces Secretaría de Producción y Servicios”. .... “El citado Decreto9 n° 2713, incluso si le asignáramos existencia en los términos de la cláusula transitoria décimo segunda, apartado 2. De la CCABA, no puede constituirse en norma válida perteneciente al sistema normativo de la Ciudad de Buenos Aires, ya que el constituyente porteño se apartó decididamente del modelo vigente en el orden federal en materia de convalidación de decretos de necesidad y urgencia, estableciendo en el art. 103 de la ley fundamental que los mismos deberán ser remitidos a la Legislatura para su ratificación dentro de los diez días corridos de su dictado, bajo pena de nulidad. Sostenemos que: a) no se trata de uno de los decretos de necesidad y urgencia, y resulta nulo por invadir la zona de reserva exclusiva de la Legislatura; y b) que incluso si fuera un decreto de necesidad y urgencia sería igualmente nulo por no haberse respetado los procedimientos constitucionales de la materia”.
... “Lo que se ha hecho en la práctica en privatizar el poder de policía en materia de tránsito en ciertas zonas de la ciudad autónoma, facultándose a empresas privadas en marcha métodos electrónicos de supuesta comprobación. Son tales medios electrónicos los que “emiten” el acta pertinente, pero es un funcionario público distinto el que la suscribe según el régimen del Decreto n° 2713. Tal posibilidad no está prevista en el régimen de procedimiento administrativo vigente, ni tampoco en el Código de Procedimientos en Materia de Faltas Municipales”. ... “Nadie en su sano juicio puede sostener que dichos actos ofrezcan la misma garantía de certeza que conllevan los actos que han sido documentados en un instrumento público”.
...”No puede dejar de indicarse la falta de racionalidad en el actuar de la administración, que pone en marcha un sistema sin duda costoso para el erario público, cuyos beneficios parecerían reservados al sector privado que es en definitiva quien se hace cargo de los controles de los controles electrónicos de tránsito, y que ha engendrado unánimes reacciones negativas por parte del administrado. Como señala Zaffaroni, todos los actos del gobierno republicano deben ser racionales, por imperativo de los principios constitucionales desarrollados en la Constitución Federal Argentina en sus arts. 1 y 28. Difícilmente pueda atisbarse un mínimo de racionalidad en la norma que prohíbe al administrado su derecho a ser oído, consagrando la inconvertibilidad procesal de un acta de dudosísimo origen y más dudosa eficacia. Pareciera que el único principio rector que se reconoció en la materia es el de aumentar la recaudación a costa de aumentar el sufrimiento del administrado”.
...”El Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, a través de su actuación, viola el principio de legalidad, requisito ineludible en toda actividad administrativa, más aún en aquella que se delega a personas privadas para el cumplimiento de fines estatales”.-
Resolución n°2210, del 25 de octubre 2000 – Defensoría del Pueblo de la C. Bs. As.
“El objetivo de esta ampliación de las recomendaciones es demostrar la total ineficacia y desviación de las finalidades del sistema implementado para la ordenación del tránsito vehicular, y para la disminución de los accidentes que suceden en la Ciudad de Buenos Aires”, comienza diciendo en la segunda parte del primer párrafo de su Considerando.
El punto b) del mismo se titula Falta de políticas públicas eficaces. Desviación de finalidades. Y comienza diciendo que respecto del “sistema inteligente” y a partir del 25 de octubre con la nueva implementación de entonces “se oyeron voces de defensa que intentan justificarlo a través de un discurso de ley y orden, dicen – sin basarse en dato empíricos – que con él se realizará la prevención de lesiones y homicidios de tránsito en el ámbito de la ciudad. Sin embargo, al poco andar demostraremos la falacia de la verdad revelada que corre de boca en boca por los defensores del sistema”.
Que era
ilustrativo en tal sentido lo que señalaba el Subsecretario de Tránsito y
Transporte al contestar un pedido de dicha Defensoría sobre los estudios en que
se habría basado el diagnóstico que llevó a diseñar la política de control de
infracciones a través de medios electrónicos. La respuesta fue: “Con referencia
al control inteligente de infracciones cabe señalar que no se poseen constancias
de estudios realizados, que sean base del sustento del sistema de captación,
registro y procesamiento de infracciones de tránsito implementado, ni
desempeñan funciones en esta Subsecretaría las personas que participaron del
diseño y proceso de licitación que tuvo lugar en gestiones anteriores”. (Conforme
nota n°1024-SSTyT-2000, del 7/9/2000).
“Esto nos demuestra a las claras, decía la Defensoría, que el sistema fue implementado sin estudios previos que proveyeran elementos para diseñar un sistema tendiente a la prevención de accidentes. Asimismo, el hecho que con el cambio de administraciones no queden constancias de los diagnósticos técnicos que determinaron la aplicación del sistema en cuestión, muestra la liviandad con que se ha tomado un tema tan vital para la seguridad de los ciudadanos y al mismo tiempo la necesidad de corregir esa falencia”.
En el punto d) del mismo Considerando se presenta un Informe de Trabajo sobre “Accidentes y control del tránsito en la Ciudad de Buenos Aires”, acompañado de un Anexo de gran riqueza estadística y demostrativa de la situación que nos ocupa.-
Dice así: “La cantidad de actas labradas a partir de la puesta en marcha del control fotográfico de infracciones llega a triplicarse en el mes de junio, respecto a los valores históricos.
“Este aumento, sin embargo, no ha redundado en una disminución de los accidentes de transito. Estos se han mantenido constantes y en las cifras históricas de ocurrencia. Ello ha resultado así por las características del sistema implementado. Estas son:
“El mayor porcentaje de actas de infracción realizadas en el área de concesión de la Zona II corresponde a estacionamiento indebido –el 90% que corresponde a 109.199 actas-. Este tipo de infracciones son las menos relacionadas con la prevención de accidentes.
“Sólo el 2% (2.422 actas) son por violación de semáforo. Esta en cambio es sin duda una infracción que resulta en accidentes de tránsito. Pero además, de estas, el 97% de las actas se concentraron en sólo dos esquinas de la zona: Avenida Parque y Arias y Avenida Parque y Ramallo. – A su vez, estas dos esquinas no son intersecciones en las que se repitan accidentes fatales.-
“La infracción violación a la prioridad peatonal que también provoca accidentes (recordemos que el 65% de las víctimas son peatones) es la infracción menos sancionada: una acta cada 539.216.
“En la zona IV, -la zona de control de las autopistas- las infracciones sí apuntan a aquellas faltas que incrementan la probabilidad de ocurrencia de accidentes. Sin embargo el control ha sido exclusivamente por exceso de velocidad y no se registraron actas por cambio de carril.
“A su vez, pese a que la Av. General Paz, es la autopista que concentra el 70% de los accidentes en la zona IV –según datos de la Policía Federal Argentina- el control fotográfico está sub representado (14%), en comparación a otras arterias.-
“A esta situación debe agregarse que el 56% de los accidentes ocurrieron en el horario en que no se controla el exceso de velocidad.-
“Las infracciones que pueden provocar accidentes –violación de semáforo en rojo, exceso de velocidad- se controlan en el horario de 10 a 18 horas. Sin embargo, si se analizan los horarios en que se producen el mayor porcentaje de accidentes, resulta que se agrupan entre las 12 y las 20 horas. Esta tendencia se acentúa en el caso de accidentes fatales: la franja horaria entre 21 y 10 horas es en la que más accidentes fatales se registran y en la que menos actas de infracción se realizan. El labrado de actas prácticamente desaparece entre las 23 y las 8 horas.-
“Del análisis de los datos es posible inferir que el sistema de control fotográfico ha sido diagramado como una forma de recaudación antes que como un sistema de prevención de accidentes. Los datos que se exponen en el “Informe de trabajo” adjunto demuestran que no se ha tenido en cuenta los principales factores que inciden en la ocurrencia de accidentes, tales como tipo de faltas que deben ser controladas, horarios de ocurrencias de accidentes y principales arterias en que estos ocurren.
“En tanto estas gravísimas deficiencias no sean subsanadas mediante estudios sistemáticos a partir de los datos oficiales existentes, el sistema de control continuará siendo recaudatorio, la altísima tasa de mortalidad por accidentes seguiría incrementándose y, fundamentalmente, no podrá instalarse en la ciudadanía la credibilidad necesaria para que el sistema resulte eficaz. Un sistema eficaz es un sistema que puede demostrar que en determinadas zonas de la ciudad los accidentes disminuyen, y no que en toda la ciudad, el cobro de infracciones es un excelente negocio”.
Así concluye su Considerando la Defensa del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires.
He de manifestar en primer lugar que no está en el ánimo de este Tribunal de Faltas, ni lo estuvo en su más de medio siglo de límpida trayectoria, obstaculizar las decisiones políticas de los distintos gobiernos comunales y menos aún renegar sobre la implementación de los nuevos y sucesivos aportes tecnológicos; ya sea para su mejor desempeño interno como para su utilización exterior, para la mejor prevención y más equitativa sanción en todo lo referente a una de sus materias específicas como es el tránsito vehicular y todo lo relacionado con éste.
Pero como todo Tribunal, aún administrativo según surge de algunas opiniones doctrinarias, tiene como misión insoslayable e irrenunciable la de velar por el acatamiento a las normas vigentes en su ámbito, tanto por la Administración como por los administrados y así poder cumplimentar su objetivo último: la realización de la justicia.
Es en esta línea de pensamiento y acción, heredada de múltiples camadas de honrados magistrados, que se llega a este Plenario por esa única causa, advertir agravios al orden jurídico reservado a su competencia y con ese único objetivo: decir el derecho para realizar la justicia.
Hemos expuesto hasta aquí todos los elementos jurídicos en referencia a las cuestión puesta a consideración por la Acordada nº 56 para resolver a los fallos contradictorios, observados en este fuero, respecto de las denominadas “actas fotográficas” o “sistemas inteligente de control de infracciones”, lo que ha dado lugar al presente Plenario.
Así hemos repasado la normativa esencial que, desde hace años, sustenta el quehacer de este Tribunal y la condición de instrumento público del acta de comprobación a partir de la cual se inicia cada proceso en materia de Faltas.
Se ha recorrido todo el derrotero normativo que desde el año 1997 ha venido intentando otorgar validez al nuevo sistema de captación de infracciones; con análisis y comentarios de los puntos que interesan a la cuestión de estudio.
Se efectuó la siempre recomendable incorporación del aporte doctrinario, tanto nacional como extranjero.
Se trató in extenso el discutido tema de los decretos de necesidad y urgencia ya que en éstos fundamentalmente se ha intentado implementar el nuevo sistema.
Se han incorporado, como aporte de indubitable jerarquía, los trabajos efectuados por la Defensoría del Pueblo de esta ciudad sobre la temática cuestionada.
Y se agregaron anexos varios para ejemplificar las conclusiones extraídas, las que se pasan a considerar.
En julio de 1997 se informaba que estaba en etapa de prueba la comprobación de las infracciones de tránsito a través de su registración fotográfica. Meses después el 10/12/97 se publicó el primer decreto –de necesidad y urgencia- que comenzaba a legislar sobre el tema.
Más que efímera fue su existencia ya que el 19/12/97 se público otro decreto, el nº 1780/97, también de necesidad y urgencia, que derogaba al primero y echaba las bases legislativas al nuevo “sistema”. Y como se trataba efectivamente de un decreto de necesidad y urgencia ya que, a través del mismo Ejecutivo legislaba sobre la materia de Faltas el mismo fue remitido a la Legislatura, según lo dispone el art. 103 CCABA la que lo ratificó por Resolución N° 40/98.
En esa ocasión la Legislatura, al efectuar el control jurídico-político del referido decreto debió ponerlo en discusión y corregir los gruesos errores que presentaba y que ya fueron analizados “ut supra”.
Y tratándose
de materia legislativa, es decir, la función propia y exclusiva del cuerpo, esa
Legislatura capitalina debió ahondar la consideración de los factores que deben
sustentar la legalidad de todo decreto de necesidad y urgencia; factores que
hemos también observado en detalle, recordando el art. 84 (CCABA): “La
Legislatura no puede delegar sus atribuciones”.
Así, sabemos que para la sanción de un decreto de necesidad y urgencia deben darse nítida y explícitamente dos supuestos: uno fáctico y otro institucional.
El primero debe consistir en una grave crisis, de resonancia popular, en un demostrado estado de necesidad, de circunstancias excepcionales y he aquí que la cuestión del tránsito vehicular, si bien podría decirse, extremando argumentos, que está en una situación crítica, la misma se pierde en el tiempo en cuanto a sus orígenes, no es excepcional y por ende no incuba ningún estado de necesidad que merituara la invasión del Legislativo. No se demostró en ningún momento que la materia tránsito vehicular estuviera en estado de necesidad, no hubo opción entre un mal menor y un mal mayor, ni siquiera se consideró este requisito esencial.
Y el segundo
factor, el institucional, está ahora claramente preceptuado en la CCABA, en el
art. 103 cuando dice que “solamente cuando circunstancias excepcionales
hicieran imposible según los trámites ordinarios previstos en esta Constitución
para la sanción de las leyes”.
El prolongado lapso de tiempo que llevó la etapa de prueba y esos primeros decretos demuestran que la cuestión pudo ingresar a la Legislatura, como un proyecto enviado por el Ejecutivo. No se advierte por la materia en cuestión –el tránsito vehicular- y por todo el tiempo insumido en sus estudios, prolegómenos y preparativos que se haya tratado en una cuestión urgente. Ha faltado el requisito de la inminencia. Y si nos atenemos que los posteriores decretos legislantes sancionados por el Ejecutivo fueron casi un año después –D. 2713 el 23/11/98- y más tiempo –D 1478/00 el 25/8/00- se llega a la conclusión que el tema carecía de urgencia, el otro gran requisito, que incluso le da nombre, a los decretos en consideración. Es decir, no hubo necesidad ni hubo urgencia para haber iniciado esta legislación desde el Ejecutivo, conculcando la división de poderes, sin razón jurídica alguna y sin razón política probada alguna tampoco.
No estuvo entonces, en ningún momento y por ningún motivo probado, que el Ejecutivo estuviese habilitado para legislar tal como lo hizo. Su accionar entonces está tachonado por la ilegitimidad de su actuación, no exenta de llamativa arbitrariedad.
Y hay otro elemento, de raigambre constitucional también, que fue soslayado en este frenesí legiferante del Ejecutivo, cual es la prohibición de incursionar con los decretos de necesidad y urgencia en toda cuestión procesal penal. Hemos visto la postura doctrinaria que sustenta su interpretación amplia como la única sustentable en este punto, la que lleva a incluir todos los ámbitos judiciales o sancionatorios, lo que alcanza a los ámbitos contravencional y de faltas. Porque esta materia forma parte de la zona de reserva legislativa que no puede ser invadida por el Ejecutivo. Es una materia sometida al principio de legalidad sostenido por el art. 18 CN –“nadie puede ser penado sin juicio previo fundado en ley” – ley en sentido material y surgida de órgano legislativo. Es una facultad indelegable del Legislativo, distintiva del sistema representativo republicano de gobierno sustentado en el art. 1° CN. Como vimos, las normas vigentes, doctrina y jurisprudencia de la CSJN son unánimes en este sentido.
Ha habido aquí entonces, de parte del Ejecutivo capitalino, un accionar teñido de ilegalidad.
Por todo lo expuesto el referido decreto de necesidad y urgencia nº 1789/97 es nulo.
También es nulo el D. Nº 2713, porque su contenido era legislante por lo que debió titularse de necesidad y urgencia y ser remitido por ello para su ratificación a la Legislatura –art. 103 CCABA.-
Y si el Dec. Nº 1 del 10/8/00 fue decretado de necesidad y urgencia y así lo reconoció la Resolución Nº 291 del 9/9/2000, por la misma vía conceptual deben tenerse a los Dec. 1479 y 2120 como decretos de necesidad y urgencia y por la misma razón ya considerada, su no envío a la Legislatura para su ratificación conlleva tenerlos por nulos.
Esto en cuanto a lo que concierne a los decretos del Ejecutivo, que legislaron sobre las “actas fotográficas”. Como corolario de este proceder ilegítimo del Ejecutivo queda la Resolución n° 1, que legisla sobre la “intervención policial en las “actas” y el nuevo diseño de las “Actas de Comprobación” y la autorización a las empresas concesionarias para emitir dicha “Acta de Comprobación” junto a la cédula de notificación y citación de pago voluntario. En esta instancia el Ejecutivo ni siquiera dictó un decreto y dejó la cuestión en manos de tres de sus Secretarios. Por los motivos ya apuntados estamos ante otra norma nula.
En cuanto a la tarea desarrollada por la Legislatura en este importante tema del “sistema inteligente” hemos observado que ratificó el decreto de necesidad y urgencia 1780/97 no obstante los graves errores que contenía. Recordemos: la ambigüedad del texto sobre los “requisitos que debían cumplir los medios electrónicos”; la exigencia del pago previo a juzgamiento del cargo administrativo de 15 pesos –que discriminaba de hecho y por cuestiones económicas, impidiendo el servicio de justicia a quien no podía pagar esa imposición previa, a pesar que el art. 39 del CPFaltas prescribe que las actuaciones judiciales en materia de faltas están exentas de todo impuesto de sellado, aún para el condenado; no estábamos ante un sellado propiamente dicho, pero debió respetearse el espíritu de la norma.- Y el art.12 (CCABA) inciso 6:” El acceso a la Justicia de todos sus habitantes; en ningún caso puede limitarlo por razones económicas...”.- Recordemos también que aquel decreto consideraba al “acta fotográfica” como plena prueba, lo que conculcaba el principio del art. 18 CN; y el art. 13 (CCABA) inciso 3): “... Son nulos los actos que vulneraron garantías procesales”. Y recordemos que del texto legal no surgía cuál era en concreto el instrumento que hacía plena prueba del hecho punible.
Poco después sancionaba la Ley 18 referida exclusivamente a una cuestión concerniente al pago voluntario, con lo cual, lejos de ejercer el correspondiente control jurídico-político de los decretos que les eran enviados es un principio por el Ejecutivo, la Legislatura comenzó a cohonestar este ilegítimo procedimiento legiferante.
Con la Ley 430, ante el clamor popular, derogó la exigencia del pago previo del cargo administrativo.
Y llegamos a la Ley 515, última actuación de la Legislatura en el tema. Una ley muy esperada porque se estimaba que pondría fin a los parches y a la actuación ilegítima del Ejecutivo. Pero nada de eso ocurrió.
Condonaba ciertas multas, disponía reintegro de lo abonado y aclaraba fechas en sus primeros artículos. Como elemento positivo ultimó la condición de incontrovertible y de plena prueba que hasta ese momento gozaban las “actas fotográficas”. Pero la llamaron “prueba fotográfica” con lo que indirectamente le quitaban la condición de “acta de comprobación” –que nunca tuvieron en rigor, porque jurídicamente nunca alcanzaron la condición de instrumento público, como ya quedó demostrado-. Y el ya analizado art. 6° que sólo le otorgaba validez a esa “prueba fotográfica” si se la obtuvo en presencia de un indefinido “funcionario público con poder de policía”; además sólo hablaba de las obtenidas desde “medios móviles”, omitiendo dictamen cuando se obtuvieran desde “medios fijos”
Como ya vimos esta Ley 515 dejó toda la cuestión sumida en la ilegitimidad, ilegalidad y arbitrariedad ya denunciadas.
En los otros aspectos, no se ha tenido en cuenta el principio procesal orientado por la Ley Nacional de Tránsito, la ley 24.449, vigente en la ciudad, en su art. 69 inc. g); que recordamos que por hondura, seriedad y advertencia a todas las autoridades distritales del país en cuanto al rechazo de toda “privatización” del sistema de fiscalización, control y aplicación en materia de tránsito; artículo que “prohibía el otorgamiento de gratificaciones del Estado a quienes constante infracciones, sea por la cantidad que se comprueben o por las recaudaciones que realicen”. Y recordar también que, siendo una ley nacional, por el art. 31 CN, es de mayor jerarquía que las leyes locales –hasta hace poco, “ordenanzas” y que el art. 105 (CCABA) dice: “Son deberes del Jefe de Gobierno:... inciso 12) “Hacer cumplir, como agente natural del Gobierno Federal la Constitución y las leyes nacionales”-
El hecho de no haber implementado el nuevo “sistema” en toda la ciudad al mismo tiempo, conlleva un trato desigual e injusto para sus habitantes porque no es la misma la situación del que todos los días recorre para ir a su trabajo una arteria con “puestos fijos o móviles” de aquel que lo hace por arterias que quedaron afuera de la licitación. Se agravia aquí el principio de igualdad. (art. 16 CN).
No se habría efectuado hasta la fecha la homologación y calibración de los instrumentos utilizados por los concesionarios, lo que le quitaría legitimidad al sistema.
Habría una ostensible desviación de poder en la actitud del Ejecutivo ya que, con la excusa de paliar la crisis del tránsito se ha puesto en marcha un sistema que, como vimos en considerandos y articulados de diversas normas, persigue el mismo un indisimulable fin recaudatorio.
No se ajusta el “sistema”, ni es consecuencia o complemento de ninguna Política de Tránsito previamente elaborada, sancionada y publicitada a la población, siguiendo las pautas científicas más modernas, las experiencias propias y ajenas, la doctrina y el derecho comparado y también y entonces sí, los aportes tecnológicos más provechosos o eficientes.
Concluyendo, las denominadas “actas fotográficas” del “sistema inteligente de control de infracciones” no poseen la condición legal de instrumento público; porque no son labradas por funcionario público competente ni firmadas por éste; tampoco las comprobó y en las ocasiones de los “puestos fijos” ni siquiera estuvo presente. Por lo tanto no dan fe de lo pretendidamente denunciado en las mismas, lo que lleva a su desestimación por aplicación de los art. 6° y 23 inc. a) del Código de Procedimientos de Faltas. No han sido creadas por una ley como lo exige el Código Civil. Son el resultado de un proceso legislativo ilegítimo, y nulo en muchos de sus pasos –exactamente en los que se elaboraron los distintos “modelos” utilizados hasta aquí-. Están alcanzadas por la prohibición del art. 69 inc. g) de la ley 24.449, Ley Nacional de Tránsito, vigente en la ciudad y de superior jerarquía normativa –art. 31 CN-.
Agotada la espera de correctivos legislativos válidos y decantada la situación conflictiva creada por este “sistema”, el Tribunal de Faltas está legitimado para expedirse en la cuestión demandada. Atento a lo que antecede y argumentos expuestos, he de proponer la desestimación de todas las denominadas “actas fotográficas” del “sistema inteligente de control de infracciones” debiéndose sobreseer en cada c aso a los imputados por las mismas. Así voto.
El Dr. Néstor Osvaldo LOSA dice:
El plenario decretado por ésta Cámara en los términos del art. 63 –Ley Nacional 19987-, se hizo necesario en virtud de la doctrina contradictoria sobre las llamadas actas fotográficas y en base a las cuatro causas que hacen el sustento judicial para el presente pronunciamiento.
I.
REQUISITOS LEGALES DE LOS INSTRUMENTOS CUESTIONADOS
Ante todo y sin perjuicio de las causas que se agregan, cabe preguntarse si las actas fotográficas en cuestión son legítimas y por ende cumplen o no los recaudos para ser consideradas medios idóneos para promover acción contravencional y si así fuera, si tales instrumentos reúnen los recaudos formales para lograr sentencias justas. Si tales supuestas actas pueden ser calificadas como legales en función del plexo jurídico positivo en materia de faltas o, por el contrario, no son idóneos y consecuentemente, si su operatividad es jurídica o no para la punibilidad transgresiva.
A estos fines podemos interrogarnos sobre la adecuación de las reglas de la Ley Nacional 24.449 a las conductas reflejadas mediante las actas objeto del presente y de las disposiciones sobre las mismas.
En los casos en que se denuncia exceso de velocidad (Vr. Exptes. Nros. 183,980- 00/00, 029.712-00/01, 094.956-00/00, 012.384-00/01 se advierte que no surge de las actas y tampoco de la copia de la fotografía adjunta a la misma ninguna excepción a la velocidad máxima prevista para autopistas (art. 51 apartado 3), inciso d) Ley 24.449).-
Tal norma debe interpretarse vigente, desde que no se ha dictado otra que la modifique expresamente (Cfr. Resolución 12 dictada por la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires).-
Por lo demás, cabe destacar que el acta no ha sido suscripta por funcionarios competente (art. 1° Ley 16.979, BO 26-10-66), desde que la rúbrica allí consignada pertenece a un supuesto arquitecto que se desempeñaría para la empresa que obtiene las fotografías.-
En este sentido resulta obvio que las actas que se agregan en anexo I, II, III y IV no cumplen los recaudos, establecidos por el art. 6 del CPF como así tampoco los términos de la ley 515 art. 6, siendo ello manifiestamente improcedente. Lo mismo puede decirse en cuanto a la necesidad de identificar al presunto infractor y entregarle la copia labrada, salvo que el mismo se diese a la fuga, tal como lo determina el art. 70 inc. 4 de la Ley de Tránsito nro. 24.449, puesto que en autos las actas fotográficas cuestionadas incurren en la insostenible contradicción de endilgarle al conductor exceso de velocidad y al mismo tiempo consignar que el mismo “no fue habido”, hecho fácticamente imposible de producirse y contrario al sentido común. Los términos “no fue Habido” no pueden aceptarse en vehículos que circulan y tampoco en estacionamientos cuando la persona que aparcó está dentro del rodado, aunque sí se puede expresar cuando se ausentó del automóvil.
Todo lo expuesto pone de manifiesto la violación generalizada a las formas prescriptas por ley para confeccionar y completar los formularios de las actas reglamentarias.
Indudablemente las actas de infracciones no tienen idéntica naturaleza jurídica que los instrumentos públicos del Código Civil pues sí bien los requisitos son similares, su vulneración como tales no es tan compleja, no por las formalidades que deben cumplimentarse en los propios instrumentos, sino por los diferentes medios que se tienen para enervar su legitimidad. Los del Código Civil deben ser argüidos de falsedad con un procedimiento legal muy estricto, mientras que los actos que originan acciones contravencionales son instrumentos públicos –a mi juicio- de carácter procesal y no sustantivo; por ende cualquier medio probatorio será apto para conmoverlo dentro del procedimiento, de acuerdo a la valoración del Juez, que en consecuencia tendrá la posibilidad de desestimar la denuncia o comprobación.
Pero lo que en modo alguno puede desconocerse es que existen recaudos esenciales enumerados por las Leyes Nacionales 19690 y 19691 que, como dijéramos, mínimamente deben cumplirse para su eventual validez como instrumento de comprobación legal emanada de autoridad idónea y presencial, pues la condena o absolución dependen de esos recaudos esenciales, sin olvidar que la falta de ellos apareja al mismo tiempo la duda que prescribe el art. 7 del Código de Faltas – Ley 19.691 complementado por el art. 23 inc. a) o bien la desestimación.
Es evidente entonces, que estos instrumentos que podríamos denominar “actas fotográficas” lejos están de conformar un documento público serio que pueda llegar a una pena por conductas ilícitas no verificadas in situ por autoridad competente ni conformadas con elementos legales indispensables y correctamente explicitados que permiten en ciertos casos la prueba de careo.-
Por otra parte, no debe soslayarse la falta de certeza que generan las actas bajo estudio, pues el inculpado al presentarse a formular su descargo no se encuentra convencido acerca de si tal instrumento ha sido debidamente labrado, y ello deriva, no por las cuestiones formales aludidas ut supra, sino por cuestiones de hechos consistentes por ejemplo en la posición de los rodados en los cuales se llevan a cabo las tomas fotográficas (algunos en contravención, otros, según publicaciones periodísticas con sus ocupantes durmiendo, errores en arterias donde se expresa un aparcamiento indebido etc).- El fotógrafo no es autoridad y tampoco se explicita si su faena la efectúa con rodado detenido o en circulación, lo que torna más insegura la actuación en la vía pública y la duda del juzgado y el juzgador.
II. SEÑALIZACIÓN
En este punto, esta Justicia de Faltas se ha pronunciado infinidad de veces poniendo de manifiesto la falta absoluta de razonabilidad en la señalización utilizada, que todavía subsiste, y la falta de información suficiente con que contó la ciudadanía tanto al momento de la implementación del sistema así como a la culminación de la suspensión.
Al respecto resulta interesante traer a colación la posición de algunos reconocidos especialistas españoles como los Dres. Luis Montoro, Francisco Alonso, Cristina Esteban y Francisco Toledo, todos ellos autores del “Manual de seguridad vial: El factor humano”, Ed. Ariel S.A. de junio de 2000, cuando analizando la señalización expresan: “... La importancia de la señalización para la seguridad y su desarrollo constituye un tema extraordinariamente importante. La señalización y los problemas con que ella se relacionan pertenecen al campo de lo que hoy comúnmente se denomina “factores humanos”, aunque también se conoce como “ergonomía”. Esta área de esfuerzo científico se centra en proporcionar principalmente un conocimiento riguroso y sistemático, sobre las capacidades y limitaciones de ejecución humana, relevantes para el diseño y uso de los medios y los ambientes con los que el hombre interactúa en el trabajo, así como las intervenciones en la investigación y mejora en materia de seguridad, eficacia y confort. Las señales deben cumplir, entre otras, cuatros reglas fundamentales para ser operativas: que sean legibles, visibles, creíbles e inteligibles. De todos es sabido que el tamaño, la forma, la colocación, la refractancia y el tipo de letra inciden claramente en la calidad perceptiva de la señal y por tanto en la óptima y eficaz traducción e interpretación por parte del conductor.” Más adelante en la misma obra y bajo el título “Errores relacionados con la señalización” indican los autores referidos: “Muchos de los accidentes de circulación se asocian de una forma u otra con errores en la presentación de las señales o con la falta o mala lectura de las mismas. Las señales, lo mismo que las palabras, se consideran como sustitutivos simbólicos de información. Por lo tanto, en principio, el reconocimiento de las mismas se puede tratar de la misma manera que el reconocimiento de las palabras. A diferencia de las señales basadas en expresiones verbales, las basadas en dibujos (expresiones pictóricas) se almacenan con más intensidad en la memoria, y por lo tanto se pueden evocar con más facilidad, pero sólo son efectivas si pueden reflejar exactamente el mensaje deseado...”
Ahora bien, indudablemente la intervención social en materia de seguridad vial es imprescindible, pero debe tender a evitar los accidentes y conflictivos o por lo menos a reducirlos haciendo prioritarias la educación y formación vial, no con medidas meramente sancionatorias pecuniarias que resultan insuficientes para la concientización colectiva sobre los riesgos del tránsito.-
Por lo demás, también se ha verificado la existencia de varias actas fotográficas que ilustraban sobre un vehículo supuestamente mal estacionado, en las que se consignaban distintas fechas, aunque el rodado por la idéntica posición en que se encontraba parecería que no había sido estacionado en días disímiles, generando ello una duda en el inculpado que impide un pleno ejercicio del derecho de defensa.-
Con la ley 515 la fotografía dejó de ser una prueba indubitada y no discutible por el imputado al que le restaba así el lógico y constitucional derecho de defensa en juicio (art. 18 Constitución Nacional).-
Al modificarse este aspecto las actas carecen de eficacia, lo cual no ofrece posibilidad de debate actualmente.
Hoy ese extremo fue modificado, pero la conformación de la foto – acta en manos de un ignoto fotógrafo y de una firma “escaneada” no mejora la contundencia del instrumento que origina la acción y no constituye legítimamente una comprobación. Dudo que sea formalmente denuncia por falta de recaudos mínimos ameritables.-
Algunos de estos argumentos fueron extensamente desarrollados en un completo dictamen de la Defensora del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires, Dra. Alicia Oliveira, en poder de ésta Justicia y también del Poder Ejecutivo, así como de la Legislatura y resumido en diversos medios de comunicación. Importantes constitucionalistas como el Dr. Vanossi comparten estas opiniones. Conteste con esta posición puede consultarse la obra “Multas municipales de circulación” de José Luis Balaño Díaz, Ed. Publicaciones Abella, Madrid 1987, págs. 86 y 87.
El dislate jurídico que se aprecia en la temática es de aristas normativas complejas y en este punto me remitiré a lo expuesto por el Dr. Vicente Escuin Palop en sus “Elementos de Derecho Público”, ed. Tecnos S.A., Madrid 1999: “... como indica Diez-Picazo, recibe el nombre de “ordenamiento jurídico” el conjunto de reglas o directivas a través de las cuales se determina la organización de un grupo social y se realiza la función de resolución de conflictos en la satisfacción de necesidades. El concepto de ordenamiento alude no sólo a la pluralidad de reglas jurídicas, sino también a su estructura organizada, que presenta las características propias de un sistema, esto es, que sus elementos están entrelazadas y relacionadas entre sí, por lo que a través del conjunto de relaciones entre sus normas se obtiene una respuesta adecuada a los problemas sociales planteados... El significado expuesto es insuficiente para un grupo de autores, encabezado por Santi Romano, para el que el ordenamiento no es sólo un sistema normativo, sino que debe integrarse en dicho concepto la realidad social sobre la que se aplica, mantendrían un importante proceso interactivo, como consecuencia de cual una misma norma sería susceptible de tener un distinto significado según la sociedad en la que se aplicara...” (págs. 19 y 20)
Es público y notorio que este fuero cuestionó el sistema de actas fotográficas y eso obligó a que el Gobierno local suspendiera las mismas. Lo inexplicable es que no haya condonado esas actas y que puestas en vigencia nuevamente los cambios de conformación no resulten positivos y de credibilidad pública y certeza para la Jurisdicción. Insisto, no olvidemos que hasta el 26 de octubre de 2000, la falta era prueba indubitada e indiscutible, extremo que luego se alteró por la Ley local 515. Consecuentemente la aplicación imperativa de la norma más benigna impone la desestimación de todas esas actas.-
Las posteriores no corrigen los recaudos legales mínimos para la validez formal de los instrumentos no públicos que endilgan infracciones sin certeza jurídica y restando derecho de defensa a los inculpados.
III. VELOCIDAD
Al respecto cabe señalar que si bien la velocidad no es el único ni excluyente motivo de accidentes –se le suman la impericia, el mal estado de algunos vehículos no verificados técnicamente y el desafío permanente que efectúan los peatones contra el tránsito –las limitaciones para evitar excesos reduce su número y gravedad.
En este sentido, tal como se expusiera en las VIII Jornadas de Protección Ciudadana realizadas en Alicante entre 11, 17 y 19 de noviembre de 1998, publicado por la Federación Española de Municipios y Provincias: “... Desde que se dispuso por la Dirección de Tráfico (Instrucción), la conveniencia de efectuar el seguimiento más exacto de los infractores que previamente han sido detectados por el equipo radar, se acompaña la actuación de éste con la presencia de tres o más agentes de tráfico (según lugar y hora de control) en posición avanzada para la identificación de conductor y vehículo; instrucción del boletín y entrega del mismo al denunciado...” (pag. 112). Como se puede ver, la actuación de la Policía Local o Nacional deviene un requisito esencial también para especialistas extranjeros.
IV. LEGALIDAD Y
LEGITIMIDAD
El art. 5 del CPF que reza: “Toda falta da lugar a una acción pública que puede ser promovida de oficio o por simple denuncia verbal o escrita ante la autoridad policial inmediata, administrativa competente o directamente ante el Juez de Faltas”, de lo que se desprende que cualquier persona jurídica o física puede llevar adelante una denuncia lo que no constituye una comprobación conforme lo estipulan los arts. 8 y 9 de la ley 19690, ello es así porque en estos artículos se habla de las actas labradas por funcionarios competentes y el valor legal que la ley confiere.
Mientras que la mera denuncia admitida debe estar acompañada de otros elementos que completen la misma, por ej. Testigos y aún así faltaría el siguiente e ineludible paso, es decir la ratificación.
Así la norma aún cuando admite que las personas jurídicas pueden efectuar denuncias sobre faltas en modo alguno prevé la tercerización del control policial derivado del poder de policía en empresas que aparecen como denunciantes y que hacen de ello profesión habitual. Es decir que ni el legislador pudo contemplar esta situación ni el suscripto puede admitir que una persona jurídica contratada se dedique a la verificación de faltas con un fin económico y de rédito porcentual sobre su tarea de denunciante habitual.
Imaginemos un ejemplo para ilustrar esta lamentable situación; supongamos que en la órbita Nacional el gobierno contratara dos importantes agencias de investigación privada para que denunciaran delitos que luego la misma agencia por sí o por terceros ingrese en la justicia ordinaria cobrando por ello. Tanto la agencia local de fotoactas como las supuestas agencias de investigaciones delictuales podrían requerir uno o dos agentes policiales, para intentar sanear un formalismo procedimental para seguir operando, lo cual no resulta convincente jurídicamente. Concretamente el art. 5 del CPF que facilita las denuncias, no purifica en absoluto el operativo de las empresas contratadas ni los torna imparciales y hasta dificulta determinadas pruebas contundentes como el careo entre la autoridad pública y el contraventor, fundamental en un juicio de estas características cuando no las imposibilita como sería el caso del innominado fotógrafo –dependiente de la empresa- o bien la autoridad pública, cuya firma escaneada demuestra que no se encontraba al momento del presunto hecho punible.
Este razonamiento en materia coercitiva y consecuentemente punitiva trasciende la mera relación entre personas del derecho privado para conformar una cuestión de gravedad institucional.
La sociedad, los jueces y el suscripto ven en esta operatoria empresarial vial, el disfraz de agentes de seguridad privados de bancos, countrys, discotecas, etc., que asumieron el papel de policías, pero esta actividad pública no puede cederse.
Incluso esos agentes de seguridad privada al menos cuentan con uniformes identificatorios y hasta vehículos con cierta similitud a los policiales; mientras éstas empresas que, repito, operan como “caza bobos” ni siquiera cumplen esos recaudos e ignoramos si los elementos de medición que utilizan funcionan correctamente o no. Consecuentemente, al no individualizarse los elementos de medición, la parte no posee el derecho de contraverificación que tiene en otro tipo de mediciones, por ejemplo: humos negros, bromatología, etc.-
El control inteligente implica haber exigido al pueblo sin consultarlo, el contrato de un servicio de seguridad de tránsito vial privado y tributar un canon de $15 impetrado por ley, lo cual no es justo ni resiste el menor análisis. A mi juicio esta actitud rompe en la modernidad el contrato social que torna ilegítima la operatoria y el labrado de incompletas denuncias.
Por último cabe recordar que décadas atrás en la Provincia de Buenos Aires se había promocionado un sistema jurídico administrativo por el cual toda persona que presentara denuncias sobre faltas o contravenciones tenía derecho a percibir una recompensa monetaria en virtud del monto de la condena impuesta. Esta técnica, trajo aparejada una corriente jurisprudencial que consideró que sólo podía percibir el premio o recompensa el denunciante cuyo resultado judicial fuera el efectivo pago.
También en la Ciudad de Buenos Aires, y más concretamente durante el último gobierno de ipso de 1976-1983 se habían autorizado a ciertos particulares a labrar actas de denuncias a cuyo fin se los dotaba de los talonarios respectivos, operando estas personas como un cuerpo parapolicial que como era lógico de suponer el gobierno democrático de 1983 dejó sin efecto esta discutible actividad en función de su improcedencia legal en un estado de derecho y de los numerosos abusos cometidos por los labrantes según se me informó cuando accedí legalmente al cargo en marzo de 1983.
Es obvio que lo hasta aquí expuesto demuestra la ilegitimidad e ilegalidad del procedimiento.
Sabido es que en derecho público punitivo se debe estar al criterio restrictivo en cuanto a la legalidad y legitimidad normativa que lo sustente pues, lo contrario ataca principios que hacen a la defensa en juicio, a la inocencia como hipótesis y a la seguridad jurídica como pirámide de los derechos humanos de raigambre universal y constitucional.
La metodología comprobatoria de hechos u omisiones condenables y sus reglas de derecho, deben ser claras, precisas y emanadas de autoridad idónea, todo lo cual no sucede en las actas fotográficas ni en los confusos cuerpos legales que las intentan sostener. A esto no es ajeno lo dispuesto por el art. 1066 del Código Civil que parece olvidado en esta problemática.
En síntesis, lo que ha dado en llamarse “sistema de tránsito inteligente”, lejos de serlo y de ser una estructura calificable como “caza bobos”, dista mucho de las premisas y pautas viales de países desarrollados que no coinciden con las que aquí se emplean y que rozan principios básicos del derecho público haciendo ilegítima la forma de operar ese sistema en la vía pública. Ni siquiera se ha pensado en un Ente Regulador, aunque uno genérico existe, u otro mecanismo de control eficaz para el denominado “control inteligente” en el tráfico porteño y ello porque no puede tercerizarse esta función y responsabilidad del Estado que debe materializar en forma directa.-
Así, la velocidad debe prevenirse y buscar la inmediata aprehensión del infractor para evitar accidentes, acción que no puede legítimamente efectuar la empresa concesionaria y menos por la vigencia de la Ley Nacional n° 16.979.- Esta conducta de velocidad debe combatirse seriamente para evitar siniestros y no con propósitos recaudatorios, al igual que el mal estacionamiento sin fotografías que puede hacerse por autoridades públicas, más presencia policial y sin comprometer las arcas del Estado y menos gravar con un canon a los individuos que mantienen sus impuestos a esas autoridades.-
No debemos olvidar que los gobiernos locales tiene como “... fines hasta la protección y promoción del bienestar general o bien común y la tutela de los intereses económicos de la colectividad” (S.C. Mendoza, Sala I, dic.29 de 1998.- Andrés, Flavio D.C. Municipalidad de San Rafael).-
Atento lo expuesto, y en plena coincidencia con mi colega preopinante, considero que el llamado “sistema inteligente de control de infracciones” resulta legalmente implicable tanto en la implementación diseñada por el Dec. 1780 como posteriormente en el marco de la Ley 515. Ello así, por que resulta incompatible con la legislación vigente, que no ha sido expresamente modificada como lo exige la Resolución 12 dictada por la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, de manera que propondré la desestimación de cualquier “acta fotográfica” labrada como consecuencia del “sistema inteligente de control de infracciones”. Incluso las citaciones realizadas, que son ajenas a este Tribunal, devienen costosas, arbitrarias e inútiles por lo que opino tendrían que suspenderse.
En los casos concretos, Causas Nro. 029112-00/01, seguida contra “CRISTIANO, JUAN PABLO; Nro. 012384-00/01 seguida contra “BENAVIDES, PABLO MIGUEL”; Nro. 094956-00/00 seguida contra “ROSSI, PABLO” y Nro. 183980-00/00 seguida contra el “ALIJA, ANTONIO DONATO” respectivamente, deberá procederse al agregado de fotocopia de este plenario en cada una de ellas. Así voto.-
En consecuencia y por UNANIMIDAD y por los votos de los Dres. Guillermo Belisario BLACK y Néstor Osvaldo LOSA SE RESUELVE: 1°) Disponer la desestimación de todas las denominadas “actas fotográficas” del “Sistema Inteligente de Control de Infracciones” por resultar incompatible con la legislación vigente, debiéndose sobreseer a los imputados por las mismas. 2) Hacer saber la presente al Sr. Jefe de Gobierno, Dr. Aníbal IBARRA, al Sr. Secretario de Justicia y Seguridad, Dr. Facundo SUAREZ LASTRA, al Sr. Secretario de Gobierno, Lic. Raúl FERNÁNDEZ, al Sr. Subsecretario de Gobierno, Dr. Agustín ZBAR, al Sr. Jefe de la Policía Federal, a la TTI TECNOLOGÍA TELECOMUNICACIONES E INFORMATICA S.A. GSM S.A. U.T.E., a la Dirección General Administrativa de Infracciones y a los Sres. Jueces. 3°) Por Prosecretaría de Cámara cursar las comunicaciones correspondientes.-...-(Fdo.) Dres. Néstor Osvaldo LOSA – Juez de Cámara – y Guillermo Belisario BLACK – Conjuez-.-
Saludo a Ud. Atentamente.-
Hago saber a Ud. Que a fs. 176/189 del expediente caratulado “ARBITRA S.A. C/ GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES S/ ACCIÓN DECLARATORIA DE INCONSTITUCIONALIDAD”, que se tramitan por ante este Tribunal, se ha dictado con fecha 28/03/2001, la Resolución cuya copia se acompaña en catorce fojas.
QUEDA UD. NOTIFICADO.
Buenos Aires, 3 de abril de 2001
José María Perrone
Secretario Judicial de Asuntos Generales
Tribunal Superior de Justicia
Expte. Nº 386/00 “Arbitra S.A. y otros
c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos
Aires s/ acción declarativa de
Inconstitucionalidad”
Buenos Aires, 28 de marzo de 2001
Autos y visto: el expediente indicado en el epígrafe,
resulta:
1. Arbitra SA, B.M.S. SA, Marta Gabriela Mazzarelli, Rubén Omar Bruni, Achera SRL, Tomás Edelfio Macedo, Luis Alfredo González, Zulema Angelita López, Juan Domingo Gobbi, Noemí María Teresa Rodingana de Colantonio, Express ren a car SA, Lomada SA, Sergio Rubén Altavista, Jorge Ricardo Odierna, Serra Lima SA, G.V.S. SA, Walter Fabián Dal Din, Italo Dal Din, Rubén Enrique Odierna Tecno Transporte SRL, Indar Tax SA, Vencar SA, Ricardo Emilio Odierna y Annie Millet SA, interpusieron demanda contra el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Cuestionan la validez constitucional del decreto 1780/97 y de la resolución nº 40/98 de la Legislatura de la Ciudad (fs. 44/69), que aprobaron el uso de medios electrónicos, fílmicos, fotográficos o de grabación de video, para la comprobación de infracciones de tránsito.
La actora entiende que el decreto 1780/97 viola los arts. 16, 17 y 18 CN, el art. 12, inc. 5º y 6º, el art. 13, inc. 3º CCBA y las leyes 24.447 (Ley Nacional de Tránsito) y 16.690 (Código de Faltas Municipales). Impugna la ausencia de un funcionario público en el labrado de las actas de infracciones comprobadas por los medios previstos en el decreto 1780/97; el carácter de plena prueba atribuido a los registros (art. 1° in fine del decreto 1780/97); que la suma del concepto de pago voluntario comprenda el cargo administrativo por el uso de medios electrónicos (art. 2º segundo párrafo del decreto 1780/97), con lo que, entiende ka actora, la multa aplicable a infracciones idénticas variaría según el medio utilizado para constatarla; y que la condición para someterse al procedimiento de faltas, sea el pago previo del canon administrativo (art. 3º del decreto 1780/97). Además denuncia la invalidez formal de la resolución nº 40/98 de la Legislatura, que ratifica al decreto 1780/97, porque no fue debidamente publicada en el Boletín Oficial de la Ciudad.
Solicita, asimismo, se decrete una prohibición de innovar, ordenándose la suspensión del pago previo del cargo administrativo para acceder a la justicia de faltas.
En la audiencia del 14/12/00, la actora introduce un nuevo agravio al principio de la igualdad y mantiene todos los que dedujera al inicio, a pesar de la sanción de la ley 515. Sostiene en esa oportunidad que, el cargo administrativo que deben pagar quienes son condenados por infracciones comprobadas a través de medios electrónicos, fílmicos, fotográficos o de grabación de video, conjuntamente con la multa que se les impone (art. 3º del decreto nº 1780/97, modificado por el art. 1 de la ley 430), importa una discriminación arbitraria.
2. En su primera intervención, el ministerio público fiscal, se expide por la competencia del Tribunal y por la admisibilidad de la acción intentada (fs. 72/73).
El 5 de julio de 2000, el Tribunal declara formalmente admisible la acción deducida por la actora (fs. 75/77), respecto de la inconstitucionalidad del decreto 1780/97 y de la resolución nº 40/98 de la Legislatura de la Ciudad; ordena correr traslado de la demanda al GBCA por el plazo de 30 días y no hace lugar a la medida cautelar.
El régimen normativo impugnado por la actora fue modificado durante el transcurso del proceso. En la primera audiencia convocada para el 1º/11/00 (art. 6º de la ley 402), el Sr. Fiscal General, en presencia de todos los intervinientes citados al proceso, acompaña copia por fax del texto de la ley 515 sancionada pero no promulgada. Manifiesta que la ley introduce cambios en el sistema de verificación de infracciones cuestionado que restan sustento a los agravios de la accionante, y solicita la suspensión de la audiencia hasta la entrada en vigencia de la ley 515, petición en la que es acompañado por la actora y por la demandada, y a la que Tribunal hace lugar.
El 15/11/00 el Jefe de Gobierno promulga la ley 515 (Decreto 2059/00) que se pública en el BOCBA nº 1076 el 23/11/00.
El 14/12/00 se celebra nueva audiencia. La actora solicita, entonces, la incorporación de nueva prueba documental (cuyas copias certificadas obran a fs. 154/175) que el Tribunal admite dejando constancia que habría de valorarla al dictar sentencia.
3. El Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires contesta demanda a fs. 82/106 y amplía su responde en la audiencia del 14/12/00.
La demandada entiende que el decreto 1780/97 es constitucional y que no afecta el derecho de defensa ni el principio de igualdad.
Afirma que la ley nacional de tránsito 24.449 no se aplica al ámbito local por estar derogada desde la sanción de la Ordenanza 50.292 que regula el tránsito en la Ciudad de Buenos Aires; y que el decreto 1780/97 no entra, por ello en conflicto con la ley federal. Aclara, que el nuevo sistema de comprobación de infracciones de decreto 1780/97 tampoco se aparta de las normas ya dictadas en la Ciudad sobre la misma materia, ni está prohibido por el Código de Faltas Municipales que, como es obvio, no contempla avances tecnológicos que no existían al tiempo de la sanción de la ley 16.690.
Declara que la normativa vigente no vulnera el derecho consagrado en el art. 18 de la CN. Los registros de infracciones obtenidos por los medios indicados en el decreto 1780/97 valen como pruebas respecto de las cuales podrán oponerse todas las defensas pertinentes.
La afectación denunciada por la actora al principio de igualdad en el sistema de pago voluntario, carece de fundamento, es arbitraria y resulta de una confusión de la demanda. El destino que le asigne el Gobierno de la Ciudad a los fondos provenientes del cobro de multas por infracciones de tránsito no es discriminatorio ni afecta el art. 16 de la CN.
Respecto del pago previo del cargo administrativo como condición de acceso al procedimiento de faltas (art. 3º del decreto 1780/97) señala que el agravio ha devenido abstracto al sancionarse el 6 de julio de 2000 la ley 430, que derrogó aquel requisito.
En la audiencia del 14/12/00, la demanda manifiesta que no subsiste ninguno de los agravios deducidos; rechaza la cuestión introducida en esa misma audiencia por la actora respecto del tercer párrafo del art. 1º de la ley 430 (modificatorio del art. 3º in fine del decreto 1780/97) y defiende la validez general del sistema de comprobación de infracciones por medios electrónicos.
4. El señor Fiscal General, en su dictamen de fs. 109/114, enumera los cambios normativos ocurridos desde la interposición de la demanda.
La sanción de la ley 430 elimina el agravio relativo al art. 3 del decreto 1780/97. Y en cuanto a las afectaciones a las leyes 24.449 y 16.960, estima que no hay transgresión normativa alguna. El decreto 1780/97 no altera ni la ley nacional de tránsito ni el código de faltas local. Estas dos leyes regulan la actuación de funcionarios públicos durante el procedimiento de constatación de infracciones, pero ninguna veda el uso de nuevos mecanismo para realizar esta tarea. Destaca que el sistema instaurado por el decreto 1780/97 está sometido a control judicial, por lo que no se advierte vulneración al derecho de defensa. La propia ley de tránsito establece el principio de la sana crítica para evaluar las pruebas dentro del procedimiento de faltas por infracciones de tránsito, y este principio es respetado por el procedimiento administrativo, tanto para las infracciones constatadas por funcionarios públicos como para aquellas que lo sean por máquinas electrónicas. En cuanto a la supuesta violación al principio de igualdad, el Fiscal general, observa que el argumento de la actora es totalmente ineficaz. El destino de los montos de las multas por el Estado no afecta la igualdad entre infractores.
El Fiscal General, sin embargo, agrega que no es muy claro, el alcance probatorio de los registros contemplados en el decreto 1780/97 por la redacción de su art. 1º in fine. Si el sentido del lenguaje legislativo utilizado fuera el de autorizar la condena de infractores independientemente de cualquier otra prueba en sentido contrario a los hechos, ellos violentaría el principio de defensa (art. 18, CN).
En la audiencia del 14/12/00 ministerio público fiscal, deja constancia de que ya no subsisten agravios constitucionales; en cuanto al nuevo planteo de la actora en el proceso, sugiere al Tribunal que lo considerare, previo pedido de informes a la Justicia de Faltas.
5. Escuchados los argumentos de todos los intervinientes el Tribunal dispone que dictará sentencia dentro del plazo de los 80 días.
Fundamentos:
La jueza Alicia E. C. Ruiz dijo:
1. En primer lugar, por razones de orden habrá que reseñarse el plexo de normas involucrado en este proceso.
El 14/11/97, el Poder Ejecutivo dicta el decreto 1657/97, orientado a la necesidad de modernizar el Código de Procedimiento en materia de faltas (Ley 16.690). A través del mismo, autoriza el uso de medios electrónicos para la comprobación de infracciones del tránsito. Otorga a estos medios el carácter de instrumento público, que hace plena prueba del hecho que se compruebe , y establece un beneficio del 40% por pago voluntario de la multa.
El 10/12/97, el Jefe de Gobierno deroga este decreto mediante el decreto 1780/97 de necesidad y urgencia. Fija el pago de un cargo previo de quince pesos ($15) para poder someterse a la justicia de faltas y dispone que a aquellos que no fueran sancionados se les restituiría la suma indicada.
El 7/4/98, la Legislatura dicta la resolución nº 40/98 (no publicada) que ratifica al decreto 1780/97. Ese mismo día sanciona la ley 18, en la que hace referencia expresa a la resolución 40/98, y modifica el art. 2 del decreto 1780/97.
El 6/7/00 –luego de que el Tribunal admitiera esta acción- la Legislatura sanciona la ley 430 que modifica el art. 3 del decreto 1780/97, el cual queda redactado de la siguiente manera: “Art. 3º: Establécese que el pago del cargo administrativo correspondiente al uso del medio electrónico comprobatorio de la infracción no procederá en los casos que el juez competente determine la absolución del contraventor . En caso contrario, dicho cargo deberá abonarse junto con el monto de la multa que se determine”.
El día 26/10/00 se sanciona la ley 515, promulgada por el decreto 2059/00 del 15/11/00 y publicada en el BOCBA nº 1076 del 23/11/00. Sus arts. 5º y 6º determinan el valor probatorio de los registros del sistema creado por las normas enunciadas precedentemente.
2. El decreto 1780/97 fue ratificado por la resolución 40/98, que no fue publicada. Sin embargo, la Legislatura, en la misma fecha aprobó la ley 18. Esta ley hace ilusión expresa a la resolución 40/98 y a su finalidad ratificatoria del decreto de necesidad y urgencia. Es más, la ley 18 tiene como único contenido modificar el art. 2° del decreto 1780797. Esta circunstancia peculiar permite, en el caso, considerar formalmente válida la norma impugnada por la actora y tener por cumplida las exigencias de la CCBA (arts. 1°, 91 y 103) y de la ley 15 (arts. 1° y 3°).
2. La Ley Nacional de Tránsito 24.449 entré en vigencia el 1/12/95 luego de la reforma constitucional de 19994, cuyo art. 129 de la CN confiere a la Ciudad de Buenos Aires un gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción. Su articulado contiene los mecanismos de comprobación de infracciones de tránsito (art. 70). Es una norma propia del régimen federal y es una norma marco que fija principios y criterios generales en materia de tránsito y de seguridad vial.
No se controvierte (ni en doctrina ni en jurisprudencia) que el poder de policía local en materia de tránsito. Por consiguiente, el gobierno de la Ciudad de Buenos Aires es competente para regularlo. El Tribunal ya dijo que: “La Ciudad de Buenos Aires, en el año 1996. aprobó la ordenanza 50.292, en la que adopta, en la que adopta algunos de los criterios de la ley 24.449 y mantiene, en otras materias propias del poder de policía local, pautas que se aplicaban con anterioridad en la Municipalidad de Buenos Aires, y que son adecuadas y razonables para el tránsito urbano” (in re “línea 17 SA s/ recurso de queja”, expte. N° 125/99, resolución del 31/5/00; y “Expreso Caraza SAC s/recurso de queja”, expte. N° 335/00, resolución del 7/6/00).
El decreto 1780/97 no colisiona con la ley 24.449, ya que la ciudad posee autonomía legislativa para disponer el ordenamiento del tránsito urbano. El gobierno local no está condicionado, en esta materia, por lo que establece una ley federal que expresamente autoriza a los gobiernos locales a apartarse de la reglamentación que ella contiene en relación con el tránsito urbano. El sistema de comprobación de infracciones de tránsito en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires es, pues, de exclusiva competencia local. Las normas dictadas en el ejercicio de estas atribuciones, en este caso el decreto 1780/97, no vulneran el principio de supremacía constitucional (art. 31 de la CN).
El Código de Faltas Municipales (ley 19.690) que regula el procedimiento dentro de la jurisdicción de la Ciudad, establece en su art. 5° que: “Toda falta da lugar a una acción pública que puede ser promovida de oficio o por simple denuncia verbal o escrita ante la autoridad policial inmediata, administrativa competente o directamente ante el juez de faltas”.
El 2/8/0000, la Legislatura de la Ciudad aprobó el nuevo Régimen de Faltas, ley 451 /BOCABA n° 1043 del 6/10/00), que comenzará a regir a partir de los 180 días posteriores a su publicación, y que fija un procedimiento análogo al vigente. El art. 13 dice: “Acción Pública. La acción en el régimen de faltas es pública y corresponde proceder de oficio o por denuncia de particulares o funcionarios públicos”.
La Ciudad ha reiterado este criterio a lo largo de su historia, antes y después su autonomía, como ya fue dicho, las normas locales coinciden con lo estipulado en la Ley Nacional de Tránsito, cuyo art, 70, en cuanto a la actuación de las autoridades competentes, dice “... a) en materia de comprobación de faltas:... 1. Actuar de oficio o por denuncia”.
Consecuentemente, el sistema instaurado por el decreto 1780/97, es decir, la utilización de registros fotográficos y/o fílmicos que documenten infracciones a las normas de tránsito, no vulnera la regulación que la Ciudad ha previsto para iniciar un procedimiento de faltas. Estos registros son presentados por la propia Administración y equivalen a meras denuncias de presuntas infracciones cuya comprobación corresponderá a la Justicia de Faltas. El particular podrá ofrecer y producir toda la prueba que considere pertinente para oponerse a la imputación efectuada por la Administración,
El decreto 1780/97 tampoco transgrede el Código de Faltas Municipales (ley 16.690). En la actualidad y debido a la complejidad de la red vial de la ciudad, sus autoridades han implementado un sistema que recoge avances tecnológicos para la comprobación de infracciones. El gobierno ha valorado la necesidad de un mejor servicios de seguridad vial, instalando cámaras fotográficas de alta complejidad en puntos estratégicos de la ciudad a fin de comprobar infracciones a las normas de tránsito vigentes en su jurisdicción.
4. Las actas confeccionadas por estos mecanismos no son idénticas al sistema de comprobación por personas físicas (arts. 6 a 16 del Código de Faltas Municipales): pero esto no significa que vulneren el derecho de defensa de los presuntos infractores, que podrán esgrimir, ofrecer y producir todos los medios probatorios con los que cuenten.
El agravio de la actora respecto del art.1° in fine del decreto 1780/97, que establecía que las actas tendrían carácter de plena prueba del hecho punible, es abstracto frente a la modificación de la ley 515 art. 5° que dice: “En todos los casos la prueba fotográfica obtenida a través del sistema de Control Inteligente de Infracciones, desde su puesta en funcionamiento, podrá ser controvertida por el presunto infractor, mediante cualquier medio probatorio”. La objeción de la actora respecto del art. 1° in fine del decreto 1780/97 no tiene sustento constitucional.
5. El agravio relativo al segundo párrafo del art. 2° del decreto 1780/97, también carece de fundamento. La inclusión del canon administrativo de quince pesos ($15) en el monto reducido a un 40% de la multa quien la pague voluntariamente, constatada por el sistema de control electrónico, resulta de una decisión del gobierno local en el marco de sus atribuciones. Es una forma, entre otras posibles, de distribuir fondos ingresados por multas y no importa desigualdad ni discriminación.
6. Tampoco se sostiene la impugnación al art. 3° del decreto 1780/97 (pago previo del canon administrativo), cuya derogación fue dispuesta por la ley 430, con lo que se torna abstracto el agravio deducido por la actora en este punto.
7. Corresponde analizar ahora el agravio introducido por la actora en la audiencia del 14/12/00. Las pruebas aportadas son irrelevantes para resolver un conflicto internormativo (art. 113, inc. 2 CCBA).
La cuestión constitucional de la gira en torno a las circunstancias de que quienes resultan condenados por infracciones de tránsito detectadas a través del sistema de Control Inteligente de Infracciones deben pagar, junto con la multa, un canon administrativo de quince pesos ($15). Según la actora, esta imposición viola el principio de igualdad , toda vez que otros infractores condenados por idénticas faltas, pero que fueran comprobadas por medios diferentes, no deben satisfacer aquel cargo.
Ha de subrayarse, por un lado, que la tacha deducida remite a un régimen de faltas, específicamente vinculado al tránsito en una gran ciudad. Y es allí donde debe ubicarse la discusión acerca de la igualdad o desigualdad del trato. Esto supone un preciso acotamiento de la noción de igualdad a la materia de faltas de tránsito. Por otro lado, ese sistema de normas tiene un fin legítimo y garantiza adecuadamente, en los ámbitos administrativo y judicial, las condiciones y posibilidades de defensa de cualquier infractor, con las modificaciones incorporadas al decreto 1790/97 (leyes 430 y 515).
La expresión igualdad tiene múltiples significados en el campo del derecho, de la moral y de la política. Y por eso, la efectiva consagración de este principio en el mundo de los derechos individuales y colectivos requiere más que la simple enunciación de un concepto que carece de uniformidad semántica. Es necesario pensar y decidir respecto de una forma de igualdad contextualizada.
Es evidente que, el Gobierno de la Ciudad, procura con el sistema de Control Inteligente de Infracciones solucionar la grave situación del tránsito urbano (considerandos del decreto 1657/9/). Esa actividad institucional tiende a hacer efectivos derechos constitucionales y a realizar políticas estatales impuestas por la CCBA como obligaciones positivas al estado local. El art. 14 de la CN expresa que “Todos lo habitantes de la Nación gozan de los siguientes derechos conforme a las leyes que reglamentan su ejercicio, a saber (...) transitar (...) [por el] territorio argentino”. Así es que el derecho a transitar en la ciudad requiere la existencia de condiciones mínimas de seguridad vial y de infraestructura. La propia CCBA en su art. 27, inc 9° dispone: “La Ciudad desarrolla en forma indelegable una política de desarrollo económico, social y cultural, que contemple su inserción en el área metropolitana. Instrumenta un proceso de ordenamiento territorial y ambiental participativo y permanente que promueve: ... La seguridad vial y peatonal, la calidad atmosférica y la eficiencia energética del tránsito y el transporte” (inc. 9°).
Ahora bien, sea que el tránsito en una ciudad como Buenos Aires se piense en política pública o como un derecho reconocido a todos los que circulan por sus calle, sean conductores o peatones, aparece siempre como un problema complejo, cuya resolución incide directamente en la articulación de una aceptable convivencia en comunidad. La regulación del tránsito involucra derechos y valores diversos que exigen ser respetados y realizados de manera armónica y equilibrada. En la mayoría de las cuestiones involucradas no se trata de resolver conflictos entre códigos morales o culturales distintos, sino encontrar buenas fórmulas para asegurar la vida y la salud de las personas y , al mismo tiempo, otros derechos individuales y colectivos que dependen de la fluidez y el orden en la circulación de vehículos.
Por las calles de la Ciudad de Buenos Aires, todos los días circulan miles de automóviles particulares, ambulancias, patrulleros, transportes escolares, grúas, transportes de sustancias peligrosas, transportes de pasajeros, bomberos, etcétera. Las calles y avenidas son cruzadas a toda hora, miles de veces, cientos de peatones. Un tránsito ágil, ordenado y seguro es esencial para la sustentabilidad del ambiente urbano y para la convivencia razonable de habitantes y transeúntes-
No puede olvidarse cuando se trata la constitucionalidad de los sistemas de control adoptados que, en accidentes de tránsito, en promedio mueren en la Argentina más de 7.000 personas por año; en el mismo lapso, hay cerca de 120.000 heridos y la perdidas materiales rondan los 10.000 millones de dólares (diario La Nación 3/1/00). Es de público y notorio conocimiento que muchos de estos infortunios se deben al exceso de velocidad. En la Ciudad de Buenos Aires ocurrieron 9.276 accidentes de tránsito en 1996 y 8.645 en 1997, según cifras proporcionadas por el INDEC que sólo incluyen accidentes de tránsito con víctimas, sean muertos o heridos. En el año 1997 murieron 264 personas y 9.696 resultaron heridas (INDEC, Anuario Estadístico, República Argentina 2000, Sección 3.5. Seguridad Pública). Durante el año 1998 se registraron 347 muertos y 9.044 heridos; en 1999, 294 muertos y 12.839 heridos (datos registrado por la Policía Federal Argentina).
Es cierto que la educación vial y el problema general del tránsito requieren un abordaje múltiple y que un ingrediente importante para su adecuado funcionamiento es la eficacia de los controles. Es este punto, vale señalar que, desde la implementación del control inteligente de tránsito, las infracciones en la ciudad se han reducido en un 60% según datos de la Dirección General de Infracciones del GCBA (publicados en el diario La Nación el 1°/2/01).
El sistema, por otra parte, no discrimina ni selecciona a los infractores por raza, nacionalidad, edad, sexo, condición social, religión, etcétera. Lo único que activa el mecanismo de constatación, es la infracción, cualquiera sea el sujeto que lo cometa. De ahí que el pago de un canon de $ 15 no tiene por razón formular ningún reproche moral al infractor ni constituye una sanción. Es simplemente un costo adicional que resulta necesario para implementar el uso de una tecnología que proporciona elementos de constatación de infracciones con mayor grado de precisión y menor responsabilidad de errores Humanos en la determinación de las mismas. Evita el dispendio de recursos económicos del estado y, al mismo tiempo, tiende a disminuir la litigiosidad en la materia de faltas de tránsito. Es oportuno reiterar que el sistema garantiza la plena defensa de los supuestos infractores, quienes pueden hacer valer todos los medios de prueba que consideren necesarios. Paralelamente, este sistema, dispone una reducción en el monto de la multa por pago voluntario, en un porcentaje notoriamente superior al que se prevé para otras infracciones en el nuevo Régimen de Faltas de la Ciudad (aprobado por la ley 451 el cual comenzará a regir a partir de 4/4/01).
Desde esta perspectiva, y en atención a los valores sociales aplicados, no luce irrazonable o desproporcionado ni viola el principio de igualdad, que aquellos que resultan sancionados bajo el sistema de Control Inteligente de Infracciones distribuyan entre sí el costo que implica la implementación de este sistema a través del pago de un canon de $15, en lugar de ser soportado por la sociedad en su conjunto. En síntesis, el fin perseguido y los mecanismos previstos (v.g. el pago de un canon por quien infringe y es condenado) por el decreto 1780/97 y la resolución 40/98 modificados por las leyes 430 y 515, son legítimos y razonablemente adecuados a las prescripciones de la Constitución Nacional y de la CCBA.
El juez Julio B. J. Maier dijo:
a) El cargo administrativo que surge del sistema de verificación (fotografía y radar) de la infracción sólo procede con la condena firme del infractor (ver ley n° 430; resolución de la Legislatura n° 40/98 y ley n° 18/98). Con ello, tal cargo no se impone al absuelto, ni se cobra por anticipado para poder acceder a defenderse de la imputación, base del agravio de la demanda. Hoy no existe entonces el agravio constitucional que menciona la demanda (libre acceso a la defensa) y va de suyo que el cobro de gastos originados en la comprobación de la infracción, cuando existe una condena firme y recae sobre alguien, es absolutamente racional, como lo es el mismo cobro al condenado penalmente de los gastos del juicio –entre ellos los de producción de la prueba-, según establece cualquier código procesal penal, vigente o histórico, nacional o extranjero.
b) El problema referido al valor probatorio de la fotografía ha quedado también anulado como agravio después de que el art. 5 de la ley n° 515 admitió que ese medio de prueba puede ser controvertido “por el presunto infractor, mediante cualquier medio probatorio”. Pero vale la pena decir orbiter dictum, que el art. 1° del decreto n° 1780/97 (hoy derogado por la ley citada), en tanto establecía el carácter de instrumento público del documento obtenido por medios electrónicos y le atribuía valor de plena prueba del hecho punible, no quería decir aquello que la demanda sugiere, más allá de toda discusión semántica. Dos argumentos servirán para demostrarlo: en primer lugar, la definición de instrumento público y de su valor corresponde al Congreso de la Nación en tanto dicta el Código Civil, pero, además, la ley civil que rige nunca ha pretendido, irracionalmente, que los instrumentos públicos no puedan ser discutidos y negados en su valor probatorio. Si, por ejemplo, una ambulancia supera el límite de velocidad de una arteria ciudadana y esa –en principio- infracción es verificada por algún medio (incluso electrónico), quien la conduce o su tenedor puede probar que esa acción esa necesaria, en el sentido del estado de necesidad, para salvar la vida o salud de alguien, caso en el cual el documento no prueba el hecho punible y el presunto infractor será absuelto, porque no hubo hecho punible alguno. Por lo demás, si alguien demuestra que el sistema con el cual se operó la obtención del documento (radar que dispara una orden a un aparato fotográfico) sufre alguna alternación en su funcionamiento que torna erróneo el resultado obtenido (existe una enorme cantidad de ejemplos para ello; supóngase que el registro fotografiado sea adulterado y la chapa corresponda, en la realidad, a un automóvil de otra marca y modelo), resulta claro que no verifica la realidad y, por tanto, tampoco la imputación dirigida a una persona.
c) Se quejó la actora también, en términos exagerados, de la falta de presencia de un funcionario público en el lugar del hecho, sin el cual, según parece, no existiría hecho punible alguno. La presión política corrigió también este texto (ley n° 515, art. 6), pero en él no existía violación constitucional alguna: no se necesita la presencia de un funcionario para la comisión de un hecho punible; ni siquiera se necesita al funcionario para la iniciación de un procedimiento por un delito y, más aún, por una falta, hechos que, incluso, pueden ser denunciados por un particular o investigados de oficio.
d) Con ello también era inexistente la presunta violación de la preeminencia de la legislación federal sobre la local, en primer lugar, porque aun para la legislación nacional (art. 70, ley n° 24.447 y 5, ley n° 19.660) no es necesaria la presencia de un funcionario como testigo presencial del hecho para verificar una falta y, en segundo lugar, porque la misma ley nacional vigente reconoce, según ya lo ha aclarado el Tribunal Superior (fallos citados en el voto general), la jurisdicción legislativa local en materia de tránsito, que puede apartarse de las disposiciones nacionales, válidas sólo para la jurisdicción federales (art. 1, 2, 36 y 91).
Tampoco existe inequidad o desigualdad al permitir el pago voluntario de la multa fijada, disminuida en una proporción fijada por la norma para el caso, proporción en la que también disminuye el pago de los cargos administrativos. Se trata sólo de los efectos del allanamiento en materia de faltas (vale lo ya dicho bajo la letra a).
La corrección por vía legislativa de la gran mayoría de los agravios que la actora expresó en la demanda, con total prescindencia de su razón o sinrazón, no mereció de parte de ella una conducta procesal equivalente, razón por la cual el Tribunal Superior debe resolver, necesariamente, todos sus agravios en esta sentencia. Sin duda, para quien conoce el caso, ésta es una sinrazón; la ley que regula este procedimiento (n° 402) contiene una regla según la cual siempre las costas se reparten por el orden causado (art. 25), ley que, en este caso, arroja un resultado irracional, pero que igualmente debemos acatar.
3. También se trajo a colación la igualdad ante la ley (CN, 16) para objetar la inclusión de aproximadamente quince pesos, relativos al servicio de detección electrónico de infracciones, sobre la multa aplicada. A ello ya nos referimos en el punto 2, bajo la letra a), y ahora sólo queremos agregar que, así como está expresado, tal agravio no existía en la demanda. En la audiencia del 14/12/2000, al expresarse la actora sobre el particular, no advertí que hubiera expresado un nuevo agravio relativo a este problema, ni siquiera cuando me proporcionó la fotocopia de un documento cuyo original, según he constatado, no agregó autos en la audiencia.
El juez José Osvaldo Casas dijo:
1. Adhiero a los ilustrados votos de mis colegas por los cuales se rechazan las diversas tachas de inconstitucionalidad articuladas por los actores, con la única salvedad de acoger la referente del quebrantamiento de la regla constitucional de igualdad, como consecuencia de la obligación de pago de un cargo administrativo de $15.- por cada infracción sobre la que recaiga condena, de haberse efectivizado la acusación mediante prueba fotográfica obtenida por el concesionario, a quien se retribuye con tal importe.
2. Al respecto corresponde, en el caso de la utilización de medios electrónicos (fílmicos, fotográficos, etc), distinguir dos situaciones: la primera, en mi parecer no ofrece reparos, es la que se suscita en el caso de pago voluntario, supuesto en el cual el decreto n° 1780/97 dispone, por su art. 2° in fine – más allá de su mala técnica e inadecuada redacción-, que en el 60% a que se ve reducida la multa se considerarán incluidos los correspondientes cargos administrativos; y la segunda, en la cual varía mi parecer, es la que se produce en caso de condena en juicio, supuesto en el cual, por el art. 1° de la ley n° 430 se dispone que dicho cargo debe abonarse junto con la multa que se fije.
Ocurre que la modalidad de comprobación de la infracción es irrelevante a los fines de reprochar el injusto y, consiguientemente, no puede alterar las prestaciones patrimoniales coactivas a afrontar por el transgresor, desde que el diverso tratamiento, en base a esta circunstancia, afecta el principio de igualdad expresado en la selección con que se conforman los principios de igualdad expresado en selección con que se conforman los grupos y las categorías sometidas a consecuencias económicas dispares (v. Juan Francisco Linares: “La razonabilidad de las leyes. El debido proceso como garantía innominada en la Constitución Argentina”, 2ª edición actualizada, 1ª reimpresión, Editorial Astrea, Buenos Aires, 1989).
Es así que la Corte Suprema de Justicia de la Nación tiene decidido desde antiguo que “el principio de la igualdad de todas las personas ante la ley , según la ciencia y el espíritu de nuestra Constitución, no es otra cosa que el derecho a que no se establezcan excepciones o privilegios que excluyan a unos de lo que se concede a otros en iguales circunstancias, de donde se sigue forzosamente que la verdadera igualdad consiste en aplicar en los casos ocurrentes la ley según las diferencias constitutivas de ellos, y que cualquier otra inteligencia o acepción de este derecho es contraria a su propia naturaleza e interés social” (el énfasis ha sido añadido; Fallos: 16:118).
En tal sentido, en los casos ocurrentes no existen diferencias constitutivas u ónticas según que la infracción sea constatada por un funcionario público con poder de policía o por un medio electrónico accionado por un particular, con lo cual, las dispares consecuencias patrimoniales mal pueden sortear exitosamente el test o prueba de razonabilidad que, en estos casos, nos sugieren utilizar constitucionalistas de la talla de Segundo V. Linares Quintana (Reglas para la interpretación constitucional según la doctrina y la jurisprudencia”, parágrafo 13: “Regla y prueba de razonabilidad”, ps. 122 y ss., editorial Plus Ultra, Buenos Aires, 1987) y Germán J. Bidart Campos (“Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino”, tomo I: “Derecho Constitucional de la libertad”, capítulo X, prágrafo 37: “La regla de razonabilidad” y siguientes, Ediar, Buenos Aires, 1988).
Tampoco el apuntado costo administrativo integra las costas del proceso que deban ser soportadas conforme al principio del vencimiento, sino, más bien, son la resultante de una actividad desplegada por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, antes del mismo, enderezada a intensificar el control vehicular y el correcto cumplimiento de las normas por parte de los conductores.
Por último, el argumento desarrollado por la demandada en cuando a que es menester recuperar el costo de la fotografía obtenida, parte de una premisa errónea, o ilusión financiera (v. John F. Due: “Análisis Económico de los Impuestos”, 2ª edición, Parte VI, Capítulo 21, parágrafo: “La ilusión fiscal”, p. 400, El Ateneo, Buenos Aires, 1968), cual es que el accionar desplegado por los agentes públicos nacionales o locales para el control del tránsito vehicular en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires es una actividad no generadora de erogación alguna, cuando el número del personal directamente afectado a estas tareas es de varios miles de agentes de la Policía Federal. Recuérdense al respecto las sabias enseñanzas del gran jurista tucumano Jun Bautista Alberdi, para quien “no puede haber gobierno gratis, ni debe haberle por ser el más caro de los gobiernos ...” (cfr. “Sistema Económico y Rentístico de la Confederación Argentina según su Constitución de 1853”, Tercera Parte: “Disposiciones de la Constitución que se refieren al fenómeno de los consumos públicos, ...”, Capítulo III, parágrafo I, vid. Cualquiera de sus ediciones).
Como contrapartida se ha tratado de colocar en una situación de privilegio al concesionario, reconociendo los costes de la prestación por tratarse de una actividad tercerizada a favor de un privado, quien los traslada, intervención mediante del Gobierno de la Ciudad, al infractor. Adviértase asimismo, que la regulación antecedente –hoy afortunadamente superada- llegó al extremo de condicionar la posibilidad de tutela jurisdiccional por un tribunal administrativo (Justicia de Faltas) al previo pago de la apuntada retribución a favor del concesionario (v. Decreto nº 1780/97, art. 3º), más allá de su restitución en el supuesto de arribarse a una decisión absolutoria.
La impronta que ha teñido la norma, podría, quizá, denotar la subsistencia de una filosofía a cuyo amparo se modeló un Estado prebendario en el cual se socializaban las pérdidas y se privatizaban los beneficios, modelo al que algunos dieron en denominar, cáusticamente, la patria contratista.
En mi concepto, los pliegos de cualquier concesión se encuentran subordinadas a las directivas básicas de la Constitución Nacional y local y, dentro de ellas, al principio de igualdad ante la ley y en la ley, que se quiebra frente a un trato dispar como el que se verifica en la especie, que no necesariamente debe ser corregido mediante la dispensa del pago del cargo por la obtención de la placa fotográfica al infractor en provecho del concesionario, sino que también podría ser reparado mediante la fijación de un coste administrativo equivalente respecto a aquellas infracciones de igual naturaleza verificadas por agentes públicos y en las que se arribe a condena.
Con el alcance limitado que resulta del considerando segundo de mis fundamentos, entiendo que el segundo párrafo del art. 1º de la ley nº 430 es inconstitucional por afectar el principio de igualdad ante la ley y en la ley.
Así lo voto.
Los jueces Ana María Conde y Guillermo A. Muñoz dijeron:
Por los fundamentos expuestos en los votos de la Dra. Ruiz y del Dr. Maier, a los que adherimos, votamos por el rechazo de la demanda.
Por ello,
el Tribunal
Superior de Justicia resuelve:
1º. Rechazar la acción de inconstitucionalidad planteada a fs. 44/69 por los actores e imponer las costas por su orden.
2º. Mandar se registre, notifíque y archive.
Paraná, 31 de octubre de 2000.-
REALIZA DESCARGO. AGREGA PRUEBA.-
Sección Tránsito,
División Caminera de la Policía de Entre Ríos:
MARIA
LAURA MENDOZA LOPEZ, abogada, por mi propio derecho, con domicilio real
en calle Corrientes Nº 423 de Paraná, donde también fijo el domicilio legal,
en autos: "MENDOZA LOPEZ, MARIA
LAURA S/ Infracción ley 24.449 Acta Nº 35.718" y en vista a la notificación
referenciada como R.F. 35718, vengo en
tiempo y forma a formular el descargo de ley, y DIGO:
Que
cierto es que el vehículo identificado como RENAULT MEGANE 99 dominio CTH 853,
es de mi propiedad.
Niego
que el automóvil que se muestra en la foto anexa sea el mismo al de mi
propiedad, ya que la documental carece de los elementos indispensables para la
identificación necesaria. En efecto, no se pueden ver ni marca, ni modelo, ni
patente, ni el color, ni el lugar de la foto, ni el sentido de circulación, elementos básicos e indispensables para
producir el reconocimiento del rodado.
Esto
de por sí, constituye un elemento de suficiente entidad como para considerar
que se ha consumado la violación de la garantía constitucional de defensa en
juicio que conforma así una valla infranqueable para el andamiento de
este proceso.
Por
otra parte y en el supuesto que la constatación fuere fidedigna y veraz, solo
acreditaría que en ese hecho participó mi vehículo, lo que es insuficiente para
endilgarme la autoría del hecho ilícito que supone dicha contravención. El
rodado es una cosa inanimada que carece del elemento volitivo indispensable
para asignarle autonomía en el comportamiento.
A
ello debo agregar, que la producción de este supuesto elemento de prueba ha
violado un principio básico que hace a la "defensa en juicio y al debido
proceso", ya que es una prueba
realizada sin el contralor de la contraparte ni de la defensa oficial. Este
recaudo tan elemental ha sido reiteradamente exigido por los tribunales ordinarios
y extraordinarios de la Provincia y de la Nación, razón por la que desde ya
"efectúo no sólo la impugnación formal" sino también la
"reserva del recurso extraordinario y del caso federal".
Tan
cierto es todo ello que, el automóvil que se sindica en la notificación de
cargo, en la fecha y hora señalada se encontraba en el taller de chapa y
pintura de Don José Eduardo Ponce, ("desde primera hora de la mañana hasta
la noche") donde se le efectuaban tareas propias de reparación de una
avería fácilmente constatable por medios periciales.- Asimismo, cabe destacar
que, no sólo el rodado estaba en Paraná ese día sino que también la
presentante, como surge de la certificación extendida por el Dr. Milton R.
Murga, ese día permaneció en su estudio realizando tareas profesionales.
Adjunto
dos constancias documentales extendidas por JOSÉ EDUARDO PONCE, domiciliado en
Casiano Calderón 1666, y por el Dr. Milton R. Murga, domiciliado en Misiones
140, ambos de Paraná, y para el supuesto que se desconocieren sus firmas desde
ya ofrezco la subsidiaria de reconocimiento y pericial caligráfica.
Ello
así y conforme lo expuesto, dejo manifiesta por intermedio del presente, mi
preocupación por la hipótesis que pueda tratarse de una caso de los que se
denominan como autos "mellizos" y SOLICITO, a tales efectos, se hagan las investigaciones
correspondientes.-
También
debo señalar la violación de la "garantía de igualdad", ya que
amén de los defectos señalados, el supuesto contralor policial solo atiende al
exceso de velocidad y deja de lado otras exigencias que ningún funcionario
público, puesto en la función de control, puede obviar, tal como el caso del
uso de cinturón de seguridad, el transporte de niños en asientos delanteros o
en transportes impropios, la circulación de vehículos que no reúnen las reglas
necesarias (gomas, luces, frenos, estado general, etc), transporte de carga que
no cumplen las reglas, la presencia de animales sueltos, obstáculos en la ruta,
incumplimiento de las reglas de seguridad y señales comprometidas en los
contratos de peaje y exigidos por la legislación vigente, etc. El hecho que de
todo lo indicado y otros elementos más que deben cumplirse por todos los
vinculados al tránsito solo preocupe la velocidad, demuestra con claridad el
trato discriminatorio que genera la desigualdad que agravia la garantía
constitucional señalada y que me habilita para formular la impugnación y
reserva pertinente.
A
mayor abundamiento destaco que quien pretende reprochar un comportamiento
violatorio de las disposiciones de tránsito debe asumir que lo hace en
representación de un ente público renuente en el cumplimiento de las
obligaciones a su cargo. Como es de dominio general, nuestras rutas no reúnen
las condiciones de transitabilidad exigida por la legislación. Dicho de otro
modo quien me exige el cumplimiento de una “prestación” a cargo del conductor
(respetar el límite de velocidad), no ha cumplido con todas las “prestaciones”
a su cargo. Ello de por sí constituye argumento suficiente para el progreso de
la exceptio non adiplenti contractus o excepción de incumplimiento, devenida
del antiguo derecho romano.
Por
todo ello, PIDO se me tenga
por presentada, domiciliada, formulado el descargo y agregada la prueba.
Oportunamente se dicte resolución dejando sin efecto la pretendida infracción a
la ley 24.449.-
Será
Justicia.-
Señor Juez:
D O C,
abogado, Libreta de Enrolamiento Nº
00000, por mi propio derecho y en ejercicio profesional en causa propia (cfme.:
art. 4°, L.O.P.J.), realmente domiciliado en calle Buenos Aires Nº 00, piso
2°, dpto. "A", y constituyendo el procesal, a los efectos del
presente proceso, en calle Laprida Nº
000 , piso 2°, ambos de la ciudad de Paraná; ante V.S. comparezco y digo:
Que vengo a promover
formal acción de amparo (aris. 25, Const. de E. Ríos, y sigets., Ley
?8369) contra la Municipalidad de San Salvador, Prov. de Entre Ríos,
con domicilio en calle Urquiza y San Martín de la homónima ciudad, con el
objeto de impugnar el aparente procedimiento contravencional seguido en mi
contra, originado en el supuesto acta de infracción de tránsito No
001033 y con la finalidad de que V.S. disponga, oportunamente, dejar sin efecto
el mismo, ordenando a la accionada abstenerse de aplicar sanción o de perseguir
el cobro de multa alguna con base en los hechos allí involucrados, así como de
remitir informe sobre el particular a cualquier registro público o privado,
local, provincial, nacional o internacional, de antecedentes de tránsito o de
morosidad comercial o bancaria -extremo este último que, además, interesaré
se disponga preventivamente en ocasión de despacharse el mandamiento que
dispone el art. 8° de la Ley ?8369-.-
HECHOS.-
EI pasado día jueves
30 de agosto de 2001, recibí por correo, en mi domicilio real antes denunciado,
la cédula de notificación de acta de infracción de tránsito que acompaño
a la presente, la que me fuera remitida por la cortesía de un vecino de mi
ex-domicilio de calle Saavedra Nº 00, de la ciudad de Concordia, quien
desconociendo el contenido de la correspondencia en sobre cerrado que
intentaban entregar en el mismo, se ofreció diligentemente a recibirla y
remitirla como lo hizo.-
Por mi parte,
desconozco la fecha exacta en que tal entrega postal se efectivizó en la ciudad
de Concordia; pero, constando en el documento adjunto su fecha de emisión:
07/08/2001; vengo a interponer esta demanda dentro del plazo de caducidad
de la acción previsto en el art. 3°, inc. c, de la Ley No
8369, computándolo desde la fecha de emisión allí consignada.-
Es del caso precisar,
también, que no resido efectivamente en el referido domicilio de la ciudad de
Concordia desde hace más de 13 años cuando, en el mes de junio de 1988, hube de
radicarme en esta Capital en razón de haber asumido el cargo de Vocal del
Superior Tribunal de Justicia -lo cual es de público y notorio-, aunque
el mismo aún figure declarado en algún tipo de registro como el Nacional de la
Propiedad Automotor, de donde pareciera haberlo obtenido la accionada.-
Formuladas tales
aclaraciones, debo señalar que la aludida "CÉDULA DE
NOTIFICACIÓN", recibida del modo antes precisado, me hace saber que
existirían iniciadas en el municipio demandado actuaciones en mi contra por una
supuesta infracción a la Ley No 24.449, otorgándome un plazo de
cinco días hábiles para efectuar descargo y ofrecer o aportar prueba, ante
la Jefe de Inspección General de dicho municipio, apercibiéndome de dictar
resolución en caso de silencio u omisión de pago voluntario de la multa, a lo
que se me invita en la "Notificación complementaria"
consignada en la misma cédula, en cuyo defecto -amenaza- se iniciarán
acciones judiciales y se remitirán informes al Registro Nacional de
Antecedentes de Tránsito y a los Registros de Morosidad Comercial y Bancaria
(Veraz, Nosis, Riesgo Fax, etc.); describiendo la supuesta falta motivante como
"exceso de velocidad en zona urbana - Ley 24.449 Art. 51 inc. e) 4"
en Ruta No 18 y calle Oribe, el día 20/7/01, con el automóvil
Renault Laguna RXE, dominio CTC-725, de mi propiedad, de cuya parte frontal que
incluye la chapa patente identificatoria hay una toma fotográfica.-
Finalmente, creo
necesario advertir que no recuerdo si el automotor allí individualizado -que
reconozco de mi propiedad- transitó o no por ese lugar en el día indicado, aunque es bastante frecuente que,
conducido por mí o por alguna otra persona, transite por la Ruta Nacional No
18 haciendo el trayecto Paraná-Concordia o viceversa, pero niego
enfáticamente que ese automotor haya transitado alguna vez por calle Oribe
de la ciudad de San Salvador, sea en su intersección con la mencionada Ruta No
18 u otra.-
ILEGITIMIDAD.-
Más allá de la
manifiesta incompetencia y carencia de facultad de los municipios para efectuar
este tipo de controles sobre el tránsito de las rutas nacionales, tal como la
Ruta Nacional No 18 sobre la cual, admito, pudo haber circulado mi
automóvil, aunque no en infracción a las reglas de tránsito, el día 20 de julio
p. pdo., extremo acerca del cual, incluso, se ha emitido un muy publicitado
dictamen de la Fiscalía de Estado de la Provincia de Entre Ríos en tal sentido,
con significativa difusión relativamente reciente en los medios locales; la
Municipalidad demandada me somete a un procedimiento que materialmente
restringe o, más bien, imposibilita el ejercicio racional, razonable y oportuno
del derecho constitucional de defensa (art. 18, Const. Nac.), toda vez
que la modalidad de notificación en un domicilio diferente al real y los plazos
otorgados a tal fin hacen, al menos en el supuesto que aquí traigo a
conocimiento de V.S., que tome conocimiento del inicio de las actuaciones,
después de vencido el término concedido para ejercer la defensa, con las graves
consecuencias contenidas en los apercibimientos efectuados, quedando solamente
disponible la opción por el proceso excepcional aquí escogido como único medio
de protección de mis garantías constitucionales manifiestamente conculcadas
frente a la inminente imposición arbitraria de una sanción palmariamente
ilegítima, susceptible de ocasionar perjuicios patrimoniales y morales, que ya
se anticipan amenazantes en la notificación cursada.-
Ello es así, toda vez
que, sin perjuicio de la falta de competencia municipal ya referida y de la
intrínseca ilegitimidad que pueden conllevar los controles de infracciones de
tránsito por medios electrónicos y fotográficos -como el aquí aparentemente
empleado-, no debe perderse de vista la eminente naturaleza penal de las
llamadas "contravenciones" -tal el caso de la supuesta falta que
aquí nos convoca- cuya necesaria consecuencia es la imprescindible
observancia de los principios esenciales que rigen en materia penal, entre
ellos, el principio del debido proceso y, fundamentalmente, el de culpabilidad,
asegurados al individuo en el art. 18 de la Constitución Nacional, como paso
previo a la imposición de una sanción.-
En ese orden de ideas,
debe destacarse que la accionada no ha cumplido los pasos expresamente
impuestos por la ley nacional de tránsito, que impone la inexorable
identificación del supuesto infractor, para poder demostrar la autoría del
mismo -extremo por completo omitido en la especie- limitándose a
formular una simple e ilegal atribución objetiva de responsabilidad por la
supuesta infracción en cabeza del titular dominial del automotor, por completo
extraña a la materia penal en la que la culpabilidad debe surgir únicamente del
hecho puntual y concreto y es, ante todo, personal, desde que sólo se es
culpable por las propias acciones; ello importa formular una imputación de
naturaleza penal presumiendo una circunstancia esencial, cual es -nada
menos- la autoría del hecho; vulnerándose de tal modo y de manera
flagrante, los principios elementales del debido proceso y de culpabilidad.-
PRETENSIÓN.-
Señaladas
precedentemente las razones que otorgan formal viabilidad a la presente acción
y los hechos confígurativos de la ilegitimidad motivante de la misma, destaco
que los actos manifiestamente ilegítimos realizados por la demandada poniendo
en marcha el relatado procedimiento contravencional en mi contra conducen
inexorablemente a la inminente imposición de arbitrarias sanciones de las que
ya estoy apercibido y, si bien no resulta demasiado significativa la de
naturaleza patrimonial amenazada, accesoriamente se adoptarán otras medidas de
eminente y evidente contenido perjudicial de tipo moral, comercial y económico,
sustancialmente más gravosa que la patrimonial, como los, también amenazados,
informes a los registros de antecedentes de tránsito -por una eventual falta
que no cometí- y a los registros de morosidad comercial y bancaria -por
."cumplimiento de una obligación de la que nunca fui deudor-, \o cual
amerita acabadamente la pertinencia de la acción incoada y su procedencia
sustancial a fin de una oportuna evitación de la consagración de tan perjudiciales
arbitrariedades emergentes del ejercicio excesivo de poder por parte de la
corporación municipal demandada.-
DECLARACIÓN
JURADA.-
En cumplimiento de la
exigencia del art. 6°, inc. e, de la Ley No 8369, declaro bajo
juramento no haber entablado otra acción o recurso sustentando la misma
pretensión que en la presente.-
CAUTELAR PREVENTIVA.-
Dado el tenor de la
amenaza de información a los registros de antecedentes y morosidad que se
efectúa en la parte fínal de la notificación acompañada, las que se
efectivizarían simplemente ante la omisión de pago de la multa en las fechas
allí indicadas, y teniendo en consideración los graves perjuicios derivados de
tal proceder; es necesario asegurar que la accionada se abstenga de realizarlo,
al menos, mientras tramita el presente proceso, razón por la cual corresponde
librar mandamiento, conjuntamente con el previsto en el art. 8° de la Ley No
8369, ordenando preventivamente al municipio accionado se abstenga de remitir
informe sobre alguno a cualquier registro público o privado, local, provincial,
nacional o internacional, de antecedentes de tránsito o de morosidad comercial
o bancaria referido u originado en los hechos involucrados en este proceso. -
PRUEBA.-
Se acompaña a la
presente la "cédula de notificación" recibida.-
PETITORIO.-
Por los motivos y
razones expresadas, de V.S. solicito:
1°) Téngame por
presentado, por parte, domicilio real denunciado y procesal constituido,
documentación indicada acompañada, concediéndome la
correspondiente
participación legal en el proceso. -
2°) Tenga por iniciada
formal acción de amparo contra la Municipalidad de San Salvador,
con domicilio en calle Urquiza y San Martín de la
ciudad de San
Salvador, Prov. de Entre Ríos, impugnando el aparente procedimiento
contravencional seguido en mi contra, originado en el supuesto acta de
infracción de tránsito No 001033, conforme con los hechos y derecho
enunciados.-
3°) Despache
mandamiento (art. 8°. Ley N''8369), fijando un término de brevedad
acorde con la naturaleza del caso y de la acción incoada, para que la accionada
se expida acerca de la exactitud de las circunstancias en que se funda la
presente, importando ello el traslado de la demanda y adicionando la medida
preventiva abstencionista interesada, eximiéndome de presentar copia de la
única documental acompañada, por ser de factura de la propia demandada.-
4°) En su oportunidad,
dicte sentencia disponiendo dejar sin efecto el procedimiento contravencional
impugnado, ordenando a la accionada abstenerse de aplicar sanción o de
perseguir el cobro de multa alguna con base en los hechos allí involucrados,
así como de remitir informe sobre el particular a cualquier registro público o
privado, local, provincial, nacional o internacional, de antecedentes de
tránsito o de morosidad comercial o bancaria que involucre a mi persona.
Provea V.S. de
conformidad que,
SERA JUSTICIA.-
///-RANA, 20
de septiembre de 2001.-
VISTO:
Estas actuaciones N° 4.034, F° 366
caratuladas: “C, D O c/MUNICIPALIDAD DE
SAN SALVADOR- ACCION DE AMPARO”, traídas a Despacho para dictar sentencia,
y
CONSIDERANDO:
Que se presenta el Dr. D O C por su
propio derecho con el objeto de interponer ACCION DE AMPARO contra la
Municipalidad de SAN SALVADOR, impugnando el procedimiento contravencional
originado en el acta de infracción de tránsito N° 001033, y a fin de que deje
sin efecto el mismo, ordenándose a la accionada que se abstenga de aplicar
sanción o perseguir el cobro de multa alguna con base en los hechos
involucrados en el aquel.
Relata el amparista que recibió por
correo en su domicilio real la cédula de notificación de acta de infracción, la
que le fuera remitida por un vecino de su ex-domicilio de la ciudad de
Concordia, quien sin conocer el contenido de la correspondencia que recibiera,
y por cortesía, se ofreció a remitir la misma, lo que ciertamente hizo.
Agrega que sólo le consta la fecha de
emisión del documento adjunto, y que computando tal fecha la interposición de
la presente demanda se encuentra dentro del plazo previsto legalmente.
Aclara que desde hace 13 años no
reside efectivamente en la ciudad de Concordia, estando radicado en esta
capital debido a sus funciones como Vocal del Superior Tribunal de Justicia, lo
que es público y notorio.
Relata que en la cédula de
notificación se le otorga un plazo para efectuar descargo y ofrecer prueba,
siendo apercibido de que se dictará resolución en caso de silencio u omisión de
pago voluntario, con una descripción de la falta motivante del procedimiento,
esto “exceso de velocidad en zona urbana”
con el automotor Renault Laguna RXE dominio CTC-725 de su propiedad, de cuya
parte frontal hay una toma fotográfica.
Reconoce el ocurrente la propiedad
del vehículo, pero si bien admite que ha transitado –con su conducción o de
otra persona- por la Ruta Nacional N° 18, niega haberlo hecho por calle Oribe
de la ciudad de San Salvador.
Asimismo expresa que el Municipio
aludido carece de facultades para efectuar este tipo de controles, siendo
manifiestamente incompetente para ello, citando dictamen de la Fiscalía de
Estado de la Provincia, agregando que con el procedimiento a que ha sido
sometido se restringe al punto de imposibilitar el ejercicio de su derecho de
defensa, dado la notificación en un domicilio que no es el actual y los plazos
en consideración.
Entiende que dada la naturaleza penal
de las contravenciones resulta imprescindible la observancia de principios
esenciales como el del debido proceso, no respetado en el caso, dado que no se
han cumplido los pasos previstos por la ley nacional de tránsito.
Señala nuevamente su pretensión,
advirtiendo que si bien no resulta de significación patrimonial excesiva la
multa impuesta, las demás consecuencias derivadas del incumplimiento resultan
altamente gravosas a su persona y funciones, declarando no haber entablado otra
acción o recurso sustentando la misma pretensión.
Interesa asimismo que como medida
cautelar se ordene al Municipio accionado que se abstenga de remitir informe
alguno a cualquier registro originado en los hechos motivo de la presente.
Concluye interesando que se deje sin
efecto el procedimiento contravencional impugnado, ordenando a la accionada a
abstenerse de aplicar sanción o perseguir el cobro de la multa alguna, y de
remitir informe a cualquier tipo de registro, que involucre a su persona, con
costas.
Conferido traslado a la Municipalidad
accionada, la misma no evacuó el informe requerido, estando vencido el término
fijado, por lo que procede dictar resolución con los elementos obrantes en
estas actuaciones.
La reseña precedente evidencia que
como previo al tratamiento de la sustancia de la cuestión planteada, cabe
analizar la viabilidad de la vía escogida para impugnar la resolución puesta en
crisis.
Ello, en orden a
advertir que la ley nacional de tránsito establece un procedimiento de
impugnación, reglamentado en el orden provincial por la ley N° 8.963 y el
Decreto N° 1.296/97.
Sin
perjuicio de lo apuntado precedentemente, la respuesta al planteo efectuado
debe resolverse en el caso admitiendo esta vía de ataque, dado que
efectivamente se encuentran afectados derechos de raigambre constitucional, y
considerando fundamentalmente las particulares circunstancias consignadas por
el amparista hacen viable este procedimiento constitucional.
En
efecto, menciona el accionante que su domicilio –como es público y notorio- se
ubica en esta capital de provincia donde cumple funciones como Vocal del Excmo.
Superior Tribunal de Justicia, habiéndose notificado la resolución aprobatoria
del acta de comprobación como la sanción de multa impuesta en su anterior
domicilio de la ciudad de Concordia.
Ello
determinó que tomara conocimiento del resolutivo fuera del término recursivo,
si el mismo se computare desde la notificación en el domicilio en su formalizó,
con lo cual desapareció –al menos de manera cierta- la posibilidad recursiva de
su horizonte de posibilidades, lo que habilita la presente acción de amparo.
Si
bien es cierto que una interpretación in
bonam partem hubiese admitido el recurso regulado en la legislación
específica, considerando el término desde la concreta y efectiva notificación
en el domicilio real, ello conduce a un incierto trámite sujeto a una bondad
interpretativa que no puede contarse como expectativa cierta del justiciable, y
que por otro lado –atento al tiempo transcurrido- frustraría la admisibilidad
de la presente acción.
Las
concretas y particulares circunstancias apuntadas, como la previsión legal de
disponibilidad de un recurso judicial –art. 74 de la ley N° 24.449-, y las
consecuencias que para el amparista se amenazan en caso de no pago de la multa,
tornan viable esta vía impugnativa sin dejar de revestir el carácter excepcional heroico y residual que la caracteriza.
Establecido
este primer punto, cabe analizar la procedencia sustancial de la demanda, que
por razones de logicidad debe comenzar por el tratamiento de las facultades
municipales para el contralor del tránsito en rutas provinciales o nacionales,
durante el trayecto de las mismas y los cruces con calles urbanas.
La
respuesta a este primer punto es negativa, pues entiendo que las
municipalidades carecen de facultades para aplicar disposiciones legales que
expresamente se encuentran atribuidas a organismos provinciales.
En
efecto, la ley N° 24.449 ha invitado a las provincias a “...Establecer el procedimiento para su aplicación, determinando el
órgano que ejercerá la autoridad de tránsito en la provincia ...” (art. 91°
inc. 2), y en consonancia la ley provincial N° 8.963 (B.O. 15/12/95) estableció
“...Competencia: son autoridades de
aplicación y comprobación de las normas de esta ley en la Provincia de Entre
Ríos, la Dirección de Transporte del Ministerio de Economía, Obras y Servicios
Públicos; la Policía de la Provincia de Entre Ríos, y las que determinen las
corporaciones municipales en caso de adherencia a este régimen.” (art. 2°).
Resulta
de toda claridad que las Rutas provinciales constituyen un lugar sujeto a la
jurisdicción de los organismos que el Estado provincial establezca como
competentes, y que la circulación por esta vía determina el ámbito normativo a
que se presta sujeción, por lo cual la regulación aplicable al caso es la
correspondiente al orden provincial y consecuentemente los organismos de
aplicación resultan los determinados por ésa normativa.
Ahora bien, esta cuestión no es nueva
sino que ha sido materia de específico tratamiento en anteriores resoluciones
judiciales, siendo sumamente ilustrativos los argumentos esgrimidos por el Dr.
Jorge GARCÍA en la causa “DIECI, CARLOS ANGEL LUIS –APELACION DE LEY DE
TRANSITO 24449” que transcribo en su parte pertinente, haciendo propios los
mismos.
En aquellos actuados se expresó la
coincidencia con “...el dictamen N° 0439-01 producido por Fiscalía de Estado el
10 de abril de 2.001, y en el que se concluye de modo sumamente fundado en
doctrina constitucional y administrativa en que las municipales carecen de
potestad y competencia para aplicar la Ley 24.449 sobre rutas provinciales o
nacionales.
Correctamente ha dicho la Fiscalía de
Estado que “...El poder de policía municipal no es facultad originaria dentro de
nuestro régimen constitucional, sino una facultad delegada por los gobiernos
locales, es decir, por las provincias. El poder de policía municipal, siendo
potestad delegada por los gobiernos provinciales mediante las respectivas
leyes orgánicas, adolece de ejecutoriedad propia, ya que las provincias se
reservan el poder coactivo que es esencial en las medidas policiales, como
poderes implícitos no delegados, y que por cierto debilitan enormemente la
posición de los municipios, que se ven en la necesidad de recurrir siempre,
para la efectividad de todos los actos a la policía de seguridad de las
provincias o a la policía federal si correspondiere...”.
Es
que contrariamente a lo que ocurre con las provincias y el pacto federal
fundante de la República, por el cual todo poder no delegado a la nación
continúa siendo poder reservado por el Estado Provincial, en nuestra
Constitución Provincial las municipalidades son creación del Estado Provincial
y por ende tienen los poderes que el Estado Provincial les delega en la Carta
Constitucional y en la ley específica. Esta procedencia lógica y normativa del
Estado Provincial al Municipio ha sido ratificada en innumerables precedentes
por el Superior Tribunal de Justicia. Por ello es también correcta la
conclusión del dictamen de Fiscalía de Estado cuando sostiene que la Ley
Provincial N° 8963 de adhesión a la Ley Nacional 24.449 “...en ningún caso faculta a las
corporaciones municipales a juzgar las infracciones a esta última...”
surgiendo de la misma que es la policía de la provincia la autoridad de
comprobación y aplicación de tal normativa si se trata de lugares en los que
los municipios no ejercen jurisdicción...” (“DIECI...”).
De
los considerandos precedentes, queda en claro la carencia de facultades
conforme la interpretación efectuada de las normas en consideración, y
consecuentemente el contralor verificado y la imposición de una multa en el presente
por el Municipio accionado no encuentran base normativa que las legitime,
correspondiendo hacer lugar a la acción instaurada.
En
relación a las costas, sin perjuicio del fallo citado, es claro que la cuestión
planteada resulta novedosa en términos de la vía escogida, como carente de una
opinión consolidada por lo cual corresponde eximir a la perdidosa del pago de
las costas causídicas.
Por
ello,
RESUELVO:
HACER
LUGAR a la presentación de D O C, cuyos demás datos de identidad obran en la
causa, contra la actuación de la Municipalidad
de San Salvador el 20 de julio de 2.001, Acta N° 001033, HACIÉNDOLE SABER al Sr. Presidente del
Ejecutivo Municipal de dicha ciudad, que deberá abstenerse de continuar el trámite del acta de mención por carecer
de competencia para juzgar en materia contravencional por infracciones a la ley
de tránsito 24.449 ocurridas en rutas provinciales o nacionales, arts. 180 y
cdtes. de la Constitución de la Provincia de Entre Ríos, Ley 8.963 y Dec.
1.293/97.-
Costas a la accionada, eximiéndosela
de su efectivo pago por los considerandos precedentes –art. 20 Ley 8.369.
PROTOCOLICESE, REGÍSTRESE,
NOTIFÍQUESE y en estado ARCHÍVESE.
Ante mi:
Arturo PICCOLI –Escribano Secretario.-
Causa
Nº 1036 - Año 2002
"PASUTTI,
Guillermo y otros c/ Municipalidad de
Villa Urquiza s/ ACCION DE
AMPARO"
(Cámara
II -Sala I- Paraná)
///C
U E R D O:
En la
ciudad de Paraná, Capital de la Provincia de Entre Ríos, a los dieciocho días
del mes de abril de dos mil dos, reunidos en el Salón de Acuerdos los Sres.
miembros del Excmo. Superior Tribunal
de Justicia, a saber: Presidente Dr. JUAN CARLOS ARDOY, Vice-Presidente,
Dr. HIPOLITO NAIR VALES y Vocales CARLOS ALBERTO CHIARA DIAZ, DANIEL OMAR
CARUBIA, MIGUEL AUGUSTO CARLIN, GERMAN
REYNALDO F. CARLOMAGNO, LAURA E.
BERTELLOTTI de SCHALLER, BERNARDO IGNACIO
R. SALDUNA y JUAN JOSÉ PAPETTI,
asistidos de la Secretaria
autorizante, fueron traídas para resolver las actuaciones caratuladas:
"PASUTTTI, Guillermo y otros c/ Municipalidad de Villa Urquiza s/
ACCION DE AMPARO".-
Practicado
el sorteo de ley resultó que la votación debía
tener lugar en el siguiente orden: señores Vocales,
Dres. CARLIN, CHIARA DIAZ, PAPETTI,
SCHALLER, CARLOMAGNO, SALDUNA, VALES, CARUBIA y ARDOY.-
Examinadas
las actuaciones, el Tribunal planteó las siguientes cuestiones a resolver:
PRIMERA
CUESTION: ¿Existe nulidad?
SEGUNDA
CUESTION: ¿Es procedente el recurso de
apelación interpuesto?
TERCERA
CUESTION: ¿Qué cabe resolver en materia de costas causídicas?
A LA
PRIMERA CUESTION PROPUESTA, EL
SEÑOR VOCAL, DR. CARLIN DIJO:
El recurso
de apelación en contra de la sentencia de amparo, de acuerdo a lo normado
por el art. 16 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, importa
también el de nulidad.-
Ello
así, se impone examinar las actuaciones practicadas y declarar -aun ex officio-
las nulidades que se verificaren. Ni las
partes ni el Ministerio Público
Fiscal han denunciado la existencia de vicios invalidantes que ameriten tal
declaración -tal como se desprenderá del análisis que se haré al tratar la
siguiente cuestión- y tampoco advierto
del análisis de
los obrados defectos que por su magnitud e irreparabilidad merezcan ser expurgados del proceso por esta
vía.-
Por lo
que a la cuestión propuesta, doy mi respuesta negativa.-
Así
voto.-
Los
señores Vocales, Dres. CHIARA DIAZ,
PAPETTI, SCHALLER y CARLOMAGNO adhieren al voto que antecede
por análogas consideraciones.-
Los Sres. Vocales, Dres. SALDUNA, VALES, CARUBIA
y ARDOY, hacen uso de la facultad de abstención en la cuestión precedentemente tratada conforme a lo
dispuesto por el art. 33 de la Ley Nº 6.902, texto según Ley Nº 9.234.-
A LA
SEGUNDA CUESTION PROPUESTA, EL
SEÑOR VOCAL, DR. CARLIN DIJO:
I.-
Contra la sentencia de fs. 38/41 dictada por la Cámara Segunda, Sala Primera de
Paraná, integrada por los Sres. Jueces, Dres.
LUIS M. ORTIZ MALLO, MIGUEL
ALBERTO CABRERA y CESAR DE MONTE, que admite a la acción de amparo intentada
por GUILLERMO PASUTTI, CELIA LAUREANA ULRICH y ATILIO VICTOR NETTO contra la
MUNICIPALIDAD DE VILLA URQUIZA y, en consecuencia, hace saber al Sr. Presidente
Municipal de dicha ciudad
que deberá abstenerse de
continuar las actuaciones administrativas:
"Pasutti, Guillermo
s/Infracción Ley Nº 24.449, Acta 1171", "Ulrich, Celia
Laureana s/Infracción Ley Nº
24.449, Acta 29" y "Netto,
Atilio Víctor s/Infracción Ley Nº 24.449, Acta 599"
por carecer de competencia para juzgar en
materia contravencional por infracción a la ley de tránsito
ocurridas en rutas nacionales o provinciales -arts. 180 y conc. de la
Constitución Provincial, Ley Nº 8.963 y Decreto Nº
1.293/97, impone las costas y
regula honorarios, interpone el accionado recurso de apelación a fs. 44.-
Al
expresar agravios -fs. 51/61- sostiene liminarmente que el fallo
en crisis debe anularse porque
no se valoran las cuestiones de inadmisibilidad planteadas por su parte y
asimismo porque los accionantes omiten decir cual es la incompetencia o
inobservancia de las formas constitucionales que el Municipio teóricamente
viola en el procedimiento
administrativo y cual es la ilegitimidad manifiesta del accionar denunciado
dentro del margen de apreciación que permite la naturaleza sumaria de
esta acción, circunstancias que
tampoco se consideran en el resolutorio atacado.-
Enumerando
las causales por las cuales considera que
la sentencia es nula destaca
que el
a quo dicta una resolución contradictoria con
su propia jurisprudencia ya que
se había rechazado un amparo similar por no haber agotado el actor
la vía administrativa; omite considerar
en el caso la aplicación de la Ley Nacional de Tránsito por la que se le
asigna competencia a Gendarmería
Nacional y la Ordenanza Nº
324/01 -25/X/01- por la que se
aprobó un convenio con dicho organismo; tiene
en cuenta un supuesto dictamen de la Fiscalía de Estado agregado en mera
fotocopia sin certificar que su parte
expresamente negó lo que violenta el principio del debido
proceso legal y adjetivo; no establece cuales son los errores, omisiones,
irregularidades, nulidades o fallas en los procedimientos administrativos en
cuestión o cual ha sido la violación al derecho de defensa que han sufrido los amparistas; prescinde de expresar
la razón por la que considera que el municipio accionado resulta incompetente
para intervenir en el
control de tránsito dentro de su
ejido municipal siendo que el Decreto de su creación Nº 4.090 -15/X/85- le
asigna facultades especiales y tampoco considera el convenio formalizado
con Gendarmería Nacional,
organismo al que la ley de tránsito le otorga competencia al respecto; no
aprecia que el sistema de registro
fotográfico de infracciones está permitido expresamente por
el art. 21º del Decreto Reglamentario Nº 779/95, la Ley Nº 24.449 y el Dec. Nº
753/98; asimismo porque aún sin ofrecer fianza de ninguna naturaleza los
accionantes y violando el art. 13º de la Ley Nº 8.369 suspende los trámites
administrativos y por no considerar
la competencia de
los Municipios para aplicar y tramitar
en su jurisdicción las infracciones de tránsito producidas en rutas
nacionales, facultad que se desprende de
los arts. 1, 2, 69, 74 y concs. de la Ley Nº 24.449.-
Al
referirse a los aspectos omitidos en el resolutorio en crisis que le generan
agravios destaca el poder de policía de los municipios, reseña citas
doctrinarias y jurisprudenciales al respecto y las disposiciones legales pertinentes
y concluye afirmando el ámbito
competencial de la comuna para
actuar en situaciones como las
cuestionadas y así como la facultad
de Gendarmería Nacional para
prestar servicios junto a los municipios
referidas al control
del tránsito vehicular, lo que constituye la base de la Ordenanza
Nº 324/01 por lo que sostiene que el proceder del accionado resulta ajustado a
lo normado constitucionalmente y por la
legislación nacional y provincial vigente.-
En
virtud de los argumentos dados requiere que se evalúe como cuestión previa la
necesaria participación de Gendarmería Nacional en este caso, se tenga
por planteadas las
diversas cuestiones que hacen a la nulidad del fallo apelado y solicita
que se
revoque in limine el mismo al encontrarse en franca
contradicción con lo establecido en las
Constituciones Nacional y Provincial, Ley Nº 24.449, Dec. Nº 779/95, Ley
Nº 8.963 y Ordenanza Nº 306/01. Hace
reserva del caso federal.-
II.- A su turno se expidió el Sr. Fiscal Adjunto
de este Tribunal, Dr. MARIO FELIX PEROSI -fs.
67/69- quien impetra
la confirmación del decisorio en crisis. Destaca que en lo
atinente a la viabilidad formal del remedio escogido por la amparista su
admisibilidad no puede verse obstaculizada por lo dispuesto
en el inc. a, del art. 3º de la Ley Nº 8.369 ya que denunciándose afectados derechos de raigambre constitucional
y las consecuencias que para los accionantes se amenaza en caso que no verificaren el pago de las
multas, es obvio que los recursos administrativos resultan inidóneos o
insuficientes y adiciona que en
el caso el plazo para demandar debe computarse a partir de la fecha de
notificación de las infracciones labradas
por la demandada debiéndose
tener por deducida temporalmente la acción el día 28/II/01, por lo que concluye
que la acción satisface los recaudos formales normativamente
exigidos.-
En relación al fondo del planteo analiza las
facultades municipales para controlar el tránsito en rutas provinciales -en el caso la Nº 12-
durante el trayecto de las mismas y destaca que las corporaciones municipales no tienen más competencia que la
expresamente delegada, que son
independiente de todo otro
poder en las
facultades propias que
le atribuye la Constitución -art. 9, Ley Nº 3.001- y que al enunciar tal
disposición legal sus facultades en su art. 11, inc. 9º establece "la de
crear dentro de su jurisdicción la Justicia de
Faltas, con competencia para
el juzgamiento y
sanción de faltas, infracciones y contravenciones que se cometan en zonas
donde tengan jurisdicción el municipio y que resulten de violaciones
de leyes, ordenanzas, reglamentos,
decretos, resoluciones o cualquier otra disposición cuya aplicación y represión
corresponda al Municipio,
sea por vía originaria o delegada", que por Ley
Nº 8.963 la Provincia adhirió en su art. 1º a la Ley Nacional Nº 24.449 estableciendo en su art. 2 las
autoridades de aplicación y comprobación de las disposiciones de esa ley y en
el art. 9, inc. 1º quien juzgará las infracciones cometidas y concluye que del
análisis de tales normas "queda
claro que las municipalidades carecen de facultades para
aplicar disposiciones legales que expresamente se encuentran atribuidas
a organismos provinciales, ya que la Ley Nº 24.449 ha invitado a las
Provincias a... "Establecer el procedimiento para su aplicación,
determinando el órgano que ejercerá
la autoridad de tránsito en la provincia..." (art.
91º, inc. 2), resultando de toda claridad que las rutas provinciales
constituyen un lugar sujeto a la
jurisdicción de los organismos que el Estado
provincial establezca como competente,
y consecuentemente, los organismos de aplicación resultan
determinados únicamente por ésta normativa,
y por tanto, los municipios
están impedidos para legislar en esta materia y/o celebrar convenios con
organismos extra provinciales, por ser
una facultad que no les ha sido
delegada, ni en la Carta Provincial ni en la ley específica y,
consecuentemente, el accionar de la demanda no encuentra base
normativa que lo legitime".-
III.-
Así expuestas en las pretensiones
partiales, habré de ingresar al tratamiento del "thema
decidendi", lo que haré en los
términos que siguen:
A).-
Que la inadmisibilidad articulada por la demandada carece de sustento
que la torne audible. En efecto,
fundar la abstracción del derecho actoral de GUILLERMO PASUTTI en la
circunstancia que la notificación de la infracción tenga -a
más de la intimación de pago de la multa, la "información"
de varios efectos disvaliosos para el propietario de la unidad por la no oblación de la misma y la forma de
satisfacerla- la leyenda final que
"Se ha dispuesto que por única vez, sean EXIMIDOS del pago de la primera
infracción que cometan (art. 1º - Incs. a y b). Esta excepción alcanza a todas
las personas físicas y
jurídicas que se encuentren al
día con sus patentes (art. 1º - Inc. c)", aunque bajo la misma no
haya firma responsable alguna, no basta para restar agravios al actor ya que
no se acreditó que el acto administrativo que resolvió la referida exención, de igual fecha a la
promoción de estos autos, haya tenido ejecutividad, sin perjuicio de lo cual
cabe señalar que el antecedente resulta computable para una
conducta posterior del demandante, manteniéndose así su gravamen:
más allá de la objeción constitucional y legal en relación al funcionario que
la dispuso.-
Respecto
a los restantes amparistas no aparecen en
los expedientes administrativos
obrantes en las piezas acordonadas el
resolutorio de imposición de la
sanción, de tal manera que no cabe
admitir la improcedencia del amparo por su extemporaneidad, ya que el compromiso a sus derechos -aún
inminente- para acceder a esta garantía no caducó por el mero transcurso
del tiempo.-
Por
ello, fundamentos concordantes del pronunciamiento en crisis y del dictamen
fiscal, es que me expido por el rechazo
de la pretensión de la demandada impulsando la desestimación de los amparos
por estar afectados de causales de inadmisibilidad.-
B).- Que, cabe ahora ingresar al aspecto fondal,
imponiéndose -en primer lugar- puntualizar que una de las clasificaciones de
los Municipios, distingue desde el punto de vista territorial -aunque, como se advertirá, la conceptualización
desborda el aspecto meramente geográfico- al
"Municipio-Partido",
que caracteriza al sistema de la Provincia de Buenos Aires, que admite una competencia comunal que
excede el ámbito de una sola ciudad; al "Municipio-Distrito" que
amplía la citada órbita competencial, superando lo urbano y suburbano hasta
comprender lo rural dentro del contorno municipal, de tal suerte que todo
el territorio provincial resulte
dividido en perímetros comunales. Este último es el sistema que ya
había perfilado la Constitución de Santa Fe de 1921 y ahora
el art. 154 de la Constitución de La Rioja.-
A diferencia
de estos esquemas aparece el de "Municipio-Ciudad" o
"Municipio-Villa", que es el que enarbolan la mayoría de las
provincias argentinas y es al que adhiere el
constituyente entrerriano de 1933.-
El
régimen municipal aparece así vinculado a lo urbano o suburbano, en una idea
ligada a la satisfacción de los servicios y
obras públicas comunales, esto es hasta el lugar donde lleguen las obras
y/o servicios públicos prestados por el Municipio. Obviamente no desconocemos
otras ideas que constituyen el vértice para la caracterización de las
municipalidades: el vecinalismo, la autosuficiencia, el regionalismo, etc.;
sin embargo la contundencia del art.
180 de la Constitución de Entre Ríos evita que nos enrolemos dogmáticamente en
un criterio diverso al de la Carta Provincial que determina que "Todo
centro de población de
más de mil quinientos habitantes dentro del ejido, constituye
un municipio, que será gobernado por una corporación
municipal, con arreglo a las prescripciones de esta Constitución y de la ley orgánica que, en su consecuencia, se
dicte por la Legislatura". Las funciones señaladas por
el art. 195, inc. 4º, de la misma Constitución Local ratifican el
criterio expresado.-
Reivindicamos
nuestra concepción autonómica de los municipios, tal como lo expresamos en plurales pronunciamientos de
este Alto Cuerpo aún con anterioridad a la reforma impresa
por el Constituyente de 1994 y plasmada en el art. 123 a la Carta Federal,
aunque admitiendo la mora entrerriana
en conferirla plenamente, esto
es en su aspecto institucional, aun cuando ya la tenga en la órbita política,
financiera y administrativa.-
El criterio de la Constitución de 1933, de la manera
indicada en los dispositivos señalados, fue iluminando el camino
legislativo seguido por la Ley Orgánica
Nº 3001, que al distinguir la división
de los Municipios en planta urbana, zona de quintas y zona de chacras,
admitiendo la subdivisión de ellas, señala que la misma se hará
"consultando la mejor administración de los intereses y servicios
públicos" (art. 8º), desarrollando el art. 11 todo un casuismo de
potestades comunales vinculadas a los
servicios, la obra pública, la seguridad, el ornato, la policía higiénica y sanitaria, las obras de vialidad
urbana, la moralidad, la cultura y la educación, el desarrollo urbano, etc., todo
dentro de un ámbito propio. De ahí
que el art. 12 amplíe la
enumeración a todas las demás
facultades y deberes que
importen un derivado de las anteriores y
las que sean indispensables
para hacer efectivos los fines
de la institución comunal.-
De
esa manera las normas han ido acotando el ámbito competencial de las municipalidades, sin que el criterio regulador
seguido -compartible o no- pueda calificarse como repugnante a la autonomía municipal o la "independencia
de todo otro poder en las facultades propias que les atribuye la
Constitución", con sujeción a la ley (art. 9º, ídem).-
Lo
señalado indica inequívocamente que no está
librado a la potestad comunal ampliar su competencia
invadiendo la de la Nación o la de la
Provincia bajo la cosmética de la autonomía, ya que ello traería aparejado una
caótica situación que impone que este Alto Tribunal, como supremo
intérprete final de
la Constitución y las leyes de la
Provincia, fije el
criterio pretoriano que
corresponda y esta es la oportunidad de hacerlo.-
El art. 11, inc. 9º, de la Ley Nº 3.001 faculta
a las Municipalidades para el juzgamiento y sanción de las faltas, infracciones
y contravenciones que se cometan en zonas
donde tenga jurisdicción el municipio. Cabe, entonces, interrogarse
sobre la aptitud comunal para realizar el contralor en las rutas nacionales y
provinciales e imponer sanciones municipales a
los supuestos infractores.-
La
respuesta negativa no se hace esperar. Desde del magisterio de este Superior
Tribunal de Justicia descarto, sin hesitación alguna, la potestad municipal
para hacerlo. Varias razones me
inclinan a sustentar con tanta contundencia tal posición:
a).-
En primer lugar, la aseveración antecedente está vinculada a
la concepción del
"municipio" en la que se enroló el constituyente provincial
y la Ley Orgánica de Entre Ríos por ello, y no caprichosamente, inicié
mi análisis de la
manera liminar ya que la amalgama entre tal concepto y las prestaciones
a cargo de esas corporaciones es la que preside el criterio normativo adoptado.-
Ello
así, cabe señalar que las municipalidades declinan haber adquirido deberes vinculados al mantenimiento de las rutas
nacionales y provinciales, a su
señalización, eventual iluminación,
demarcación, limpieza y desmalezamiento de banquinas, reparación,
bacheo, cuidado y cuantas más hacen a la conservación y seguridad en el tránsito por las mismas. Mal entonces, sin
prestación alguna de obras y/o servicios, cabe admitir la asunción
de un supuesto ejercicio de ese poder de policía, el que ostensiblemente
esconde una mera función tributaria,
realizando un ilegítimo y arbitrario contralor de velocidades
a través de un solapado sistema privado de foto-radar.-
Si
admitiéramos por vía de hipótesis tal potestad comunal, la prosecución del análisis nos llevaría a
concluir en la responsabilidad del municipio que se la autoendilga por
los daños sufridos por
las personas o sus cosas atribuibles las condiciones de
la ruta, convirtiéndolo en responsable -conjunta o separadamente con el
Estado- por los perjuicios ocasionados en los siniestros provocados por el
estado deficiente de esos caminos (vg.:
omisión de adecuada señalización, falta de demarcación, existencia de pozos,
defectos del pavimento, ausencia de
señales lumínicas que indiquen curvas, puentes u otras contingencias, etc.),
los que en no pocos casos han determinado la atribución de
responsabilidad estatal en los procesos por indemnización de daños y
perjuicios, habiendo nuestros tribunales
provinciales condenado a las municipalidades por padecer de deficiencias sus calles urbanas, cuya
reparación y seguridad les compete, provocando las mismas la victimización de
rodados y/o personas.-
Que
toda motivación que se esgrima arguyendo los fines protectorios, tuitivos, de
la policía de tránsito que se atribuye la comuna se desmorona señalando -como bien lo hace el promocional de
los amparistas- la grosera
diferencia en kilometraje que media entre el casco urbano de la accionada y el
lugar por donde corre la Ruta 12, lo que evidencia de manera inequívoca que las razones tutelares y de seguridad que se invoquen tienen ajeneidad total con el interés específico de
la municipalidad recurrente para el
ordenamiento de la circulación vehicular de la localidad, siendo tales invocaciones
solo un velo para esconder la finalidad
crematística o meramente recaudataria
de la demandada, con el objeto
de obtener ingresos en un ámbito donde carece de la potestad policíaca y
rentística que conservan la Nación y la
Provincia en sus esferas propias.-
Piénsese por un instante en la eventualidad de un
concesionamiento de la ruta por el Estado, con los sistemas
propios de tales pistas para el ingreso, pago de peaje, ajuste de velocidades
para la agilización del tránsito por ellas, etc. ¿En tal hipótesis, también
esgrimiría la comuna su poder de policía de tránsito sobre la ruta
concesionada? Vale el ejemplo
para abundar en la ausencia de razonabilidad en la posición
de la accionada.-
Pero
es más, hay otras razones -a más de la distancia geográfica entre la Ruta 12 y el Municipio de
Villa Urquiza- que conspiran contra la argumentación comunal. La primera se vincula a la
abstención de la misma de aplicar el sistema instrumentado para
el camino aludido en las calles
internas de la localidad en forma
regular, rutinaria y habitual, a
fin de preservar cotidianamente la seguridad en la circulación y la
integridad de sus habitantes. La
segunda se relaciona con los convenios suscriptos con terceros para el funcionamiento del sistema instituido, participando todos ellos en la
recaudación que se obtenga por las
sanciones, revelándose inequívocamente una finalidad tributarista que no puede
hallar auspicio de este Alto Tribunal,
enmascarada bajo la "autonomía municipal" y el ejercicio de un
supuesto "poder de policía", del que carece la demandada en la ruta
donde pretende ejercitarla.-
Así como la Provincia nunca delegó en los
Municipios de Entre Ríos la policía de las profesiones liberales,
careciéndose de competencia comunal para el control e imposición al
ejercicio de la medicina, la odontología, la abogacía, la psicología, la
escribanía, la arquitectura, las ciencias económicas, etc., no pudiendo
practicarse el reconocimiento del estado funcional de consultorios, estudios, laboratorios, etc., ejercitarse
derechos tributarios sobre ellas o sancionarse infracciones profesionales,
tampoco cabe admitir que se ejerza un poder no delegado sobre las rutas
nacionales o provinciales.-
b).-
Que en virtud de lo expuesto, armónico con el sistema municipal adoptado por la
Carta Provincial y la Ley Orgánica de
los Municipios, no cabe sino afirmar
que la competencia atribuida por el art. 2º de la Ley Nº 8.963 a
las corporaciones municipales
que adhieran al régimen de la Ley Nº 24.449 que la misma impulsa, no se refiere sino al ámbito propio
de las municipalidades entrerrianas, no
pudiendo quedar librado al arbitrio y discrecionalidad de cada comuna su
ampliación. Justamente, ejerciendo la
facultad reglamentaria de
la Ley Nº 8.963/95, el Poder Ejecutivo ha dictado el Decreto Nº 1.255/01
M.G.J., el que textualmente expresa:
"Paraná,
3 de mayo de 2001.-
VISTO:
La Ley
Provincial 8.963/95 que
adhiere a la Ley Nacional
24.449 y regula su aplicación en el territorio de la Provincia, y,
CONSIDERANDO:
Que
en dictamen Nº 349/01 emitido por la Fiscalía de Estado de la Provincia afirma
que "en nuestro sistema constitucional
el Poder de policía es un poder local, esto es, Provincial en las
Provincias -por ser uno de los poderes no delegados al Gobierno Federal-
y Nacional en los territorios sometidos a jurisdicción de la
Nación";
Que
afirma el referido Organismo que justamente
por ello en ningún caso la norma local referida supra
faculta a las corporaciones municipales
a juzgar las infracciones en lugares que se encuentren bajo jurisdicción
nacional o provincial;
Que
de la Ley 8.963 surge sin hesitación que es la Policía de la Provincia de Entre Ríos la
autoridad de comprobación y aplicación de tal normativa, si se trata de lugares en los que
corporaciones municipales no ejercen jurisdicción;
Que la
Ley 3.001, que en la Provincia regula la organización de los municipios,
contempla, entre las facultades
que les otorga, entre ellas la
de velar por la seguridad y comodidad públicas, reglamentando el tráfico
y fijando las tarifas que regirán los transportes urbanos como así
también la de crear dentro de su jurisdicción la Justicia de Faltas, con
competencia para el
juzgamiento y sanción de faltas, infracciones y contravenciones siempre
que se cometan en zonas donde
tenga jurisdicción el Municipio;formulada a las corporaciones municipales en el Artículo 12º de la Ley
mencionada supra debe entenderse como una invitación a adherirse al régimen
nacional y provincial pero solo en aquellos lugares sujetos a su
jurisdicción;
Que
conforme el Artículo 11º del mencionado texto legal que el presente decreto
reglamento "queda facultado el Poder Ejecutivo Provincial para
establecer el procedimiento de aplicación de la reglamentación y dictar todas
las normas complementarias para su mejor implementación;
Que conviene
entonces determinar expresamente
qué autoridad será competente para la
aplicación de las normas relativas al tránsito
en las rutas nacionales y provinciales, que por su carácter escapan a la
jurisdicción de las corporaciones
municipales;
Por
ello:
EL
GOBERNADOR DE LA PROVINCIA
DECRETA:
ARTICULO
1º.- Establécese como autoridad de
comprobación y aplicación de la Ley Provincial 8.963 en las Rutas
Provinciales y las Nacionales en las que no intervenga autoridad federal alguna, a la Policía de la Provincia
de Entre Ríos.-
ARTICULO
2º.- El presente Decreto será refrendado por el señor MINISTRO SECRETARIO DE
ESTADO DE GOBIERNO y JUSTICIA.-
ARTICULO
3º.- Regístrese, comuníquese, publíquese y archívese. Con copia del presente,
pasen las actuaciones a la Secretaría
de Gobierno, para notificación de los Municipios de la Provincia".-
De
esa manera surge que el desarrollo argumental que vengo haciendo es
ajustado a la normativa provincial aludida, que es posterior a
la Ordenanza Nº 306/01 del
municipio demandado, datada el 22 de marzo de 2001. Sin embargo ella ha sido
publicada en el Boletín Oficial recién
el 22 de mayo de 2001, lo que indica que la mentada ordenanza municipal
entró en vigor no solamente marginada de la Constitución Provincial, la
Ley Orgánica Nº 3.001 y la Ley Nº 8.963/95, sino de la reglamentación efectuada por el Poder Ejecutivo en forma
complementaria mediante el señalado acto.-
No se
trata de un error del suscripto el fechamiento de la Ordenanza Nº 306/01 de la accionada el día de
aprobación por el órgano de gobierno de dicha municipalidad de segunda
categoría, ya que la supuesta
"promulgación" por un "Presidente Municipal" (sic)
contraría el sistema
instrumentado por los arts. 197 de la Constitución de Entre Ríos y 131 y
ss. de
la Ley Nº 3.001, ya que
-distinguiéndolas de las comunas de primeera categoría, que tienen dos órganos
diferenciados: el Departamento Ejecutivo a cargo del
Presidente de la Municipalidad y el Honorable Concejo Deliberante (arts.
195 y 196 de la Const. Prov.)- el
gobierno de las mismas es colegiado, no cabiendo ni la promulgación, ni la
observación, ni el veto por parte
del Presidente de la Junta de
Fomento a las decisiones de dicho órgano directorial, que él integra, formando
su quórum para sesionar y votando
en caso de empate o frente a supuestos de exigencias de mayorías calificadas
(arts. 105 y 141, Ley Nº 3.001). Es prudente también
señalar que tal error de la demandada
se vuelve a reiterar si se examina el trámite
administrativo sancionatorio legislado
por dicho municipio en el mismo ordenamiento, el que vuelve a adolecer de una
impregnación propia de las
corporaciones de primera categoría, vulnerando el sistema colegial que imponen
los referidos preceptos de la Carta
Provincial y de la Ley Orgánica respectiva.-
c).-
Otro argumento que descarta la potestad que
se atribuye la demandada sobre
las rutas nacionales y/o provinciales emerge del art. 71 de la Ley Nº 24.449
que atribuye la competencia judicial revisora -cuando el imputado se domicilie
a más de 60 km. del lugar de la infracción- al juez de dicho domicilio, lo cual
señala un acotamiento inequívoco de la competencia municipal, cuyo trámite sancionatorio se realiza en sede comunal
-sin que obste a ello la posibilidad de
Reitero,
entonces, que cabe descartar la competencia de la accionada para regular y
ejercitar la policía de tránsito en el
lugar motivo de estas actuaciones,
puntualizando que la recurrente en su Ordenanza Nº 306/01 adhiere a la Ley Nº
24.449, a su reglamentación y a "la Ley Provincial Nº 8.963 y sus
reglamentaciones" (art. 1º) y, sin embargo, ejecuta la misma en colisión
con la Constitución Entrerriana, la Ley Orgánica de los Municipios, y la propia
normativa a la que dice adherir y
"su reglamentación".
No fue casual que haya
transcripto literalmente el Decreto Nº 1.255/01 M.G.J. que evidencia, junto a
los argumentos expresados, la posición inversa a la que esgrime la demandada.-
C).-
La pretensión de la accionada en el sentido que los actores debieron acceder a la vía administrativa,
formulando todo un desarrollo argumental en defensa de dicha posición, no
se compadece con la copiosa
doctrina acuñada en casi siete décadas de tradición amparista -que ha precedido
a la jurisprudencia y literatura
nacidas al calor del nuevo art. 43 de la Constitución
Nacional-, la que permite el acceso a esta garantía en supuestos como el que
nos ocupa. No ha sido caprichoso el
desarrollo en forma previa de los argumentos
destinados a descartar la
competencia comunal para ejercitar la policía
de tránsito en las rutas nacionales o provinciales, ya que -justamente- la ilegitimidad que
origina el ejercicio comunal de una
potestad de la que carece la
demandada permite el acceso de los afectados
a esta vía, ya que sería absurdo que deban someterse a una
seudojurisdicción administrativa de faltas por la comisión de supuestas
infracciones ante quien carece de aptitud para reprimirlas y sancionarlas.
Justamente "la ilegitimidad se verifica cuando el causante actúa sin
competencia o sin facultad o con
inobservancia de las
formas o límites constitucionales o legales",
conforme lo hemos reiterado
en diversos pronunciamientos (cfr. Sala Penal de este S.T.J.
in re "COMPAÑIA ACEITERA
DEL PARANA S.R.L.
(CADEPA) c/E.P.E.E.R.", L.S. 1992, Fº 180).-
El
haber omitido someterse a la
autoridad administrativa ha importado su desechamiento de la misma para resguardar el derecho que
estima conculcado, ocurriendo en tutela de su libertad a la vía jurisdiccional
(cfr. Sala Penal de este S.T.J. in re
"LESCANO, OLGA PATRICIA
Y OTROS -
ACCION DE AMPARO", 9/IX/93, entre muchos otros), el acceso previo a
la sede comunal que aduce la demandada afectaría -justamente- este remedio
constitucional, ya que
el inc. b) del art. 3º de la Ley
de Procedimientos Constitucionales impide el deambular simultáneo por ambas
vías, importando el sometimiento
al procedimiento administrativo el reconocimiento de ser el mismo apto para
obtener la reparación intentada, sin necesidad de ocurrir a este camino judicial
(ídem, in rebus: "BIGATTI c/MUNICIPALIDAD DE C. DEL URUGUAY",
L.S. 1992, Fº 637; "TRAVERSO DE
ORMACHEA c/CONSEJO GRAL. DE EDUCACION", L.S. 1994, Fº
301; "GEBHARDT c/CONSEJO
GENERAL DE EDUCACION", sent.
del 7/XII/1995; "DON LEONARDO S.R.L. c/MUNICIP. DE
PARANA", sent. del 22/VI/1998, "GANDARA, JOSE BENITO y
OTS. c/IZAGUIRRE, JUAN CRISTOBAL - ACCION DE AMPARO", sent. del 3/III/99,
entre muchos otros).-
Las objeciones
al trámite de autos carecen de sustento capaz de conmover el pronunciamiento en crisis.
Adviértase que este Alto Cuerpo se halla frente a la cuestión en debate, con
motivo del recurso de apelación concedido, en similar posición al del a-quo, teniendo no solo el "iudicium rescidens" que le permite
la destrucción o revocación de lo resuelto en primera instancia, sino
también el "iudicium rescissorium" que le autoriza a reemplazar lo resuelto por otra decisión ajustada
a derecho (cftr. Sala Penal
S.T.J.E.R., in rebus: "AGUIRRE", 24/II/93; "BONAPARTE", 22/XII/93;
"METZLER", 25/II/94; "EMPRESA
TEVECON S.A.", 21/IV/94; "ACENSIO, ALFREDO R.", 11/XII/98,
"GAMBARO", 28/VI/99; entre muchos otros).-
D).- La
demandada se agravia porque no
ha sido convocada al proceso la Gendarmería Nacional, con la cual el Municipio
de Villa Urquiza se ha unido a través del convenio aprobado
por la Ordenanza Nº
324/01. El argumento es sofístico ya que lo que se
trae a debate en autos es -ante
todo- la competencia comunal de la accionada para ejercer el poder de
policía que se autoatribuye. Descartado el mismo, conforme los argumentos vertidos oportunamente en este
voto, resulta absurdo pretender invalidar el proceso porque no se han convocado
los contratantes o convinientes con la recurrente. Para decirlo de modo más
contundente y preciso: si la accionada carecía de la competencia que asume en
las rutas nacionales o provinciales, NUNCA pudo válidamente haber suscripto convenio alguno
emergente de una potestad que no tenía
ni tiene, ya que no pudo comprometer, convenir o contratar
ejercitando facultades que
no le asisten, desde que nadie
puede obligarse o transmitir un derecho mayor o mejor que el que tiene. La
carencia constitucional y legal de la
potestad que se autoatribuyó la accionada sobre las rutas nacionales y/o
provinciales nos exime de caer en el
intrincado laberinto que se pretende hacer ingresar al órgano jurisdiccional, convocando al proceso
a aquellos con los que se
ligó la municipalidad demandada. Las relaciones emergentes de tales
acuerdos no son materia de debate en autos, ni pueden ser capaces de neutralizar el derecho esgrimido
por los amparistas.-
E).-
Los argumentos vertidos bastan -a mi juicio- para propiciar la confirmación
del decisorio en examen, no haciendo lugar a la apelación articulada por la
recurrente.-
Sin embargo
quiero, a mayor abundamiento, poner de relieve otros
fundamentos que estimo oportuno reivindicar. Destaco, así, que la órbita del derecho contravencional participa
de ingredientes del derecho penal,
aún cuando quepa hacer una distinción entre ambos. No han sido pocas las páginas de la
dogmática jurídica y los conceptos pretorianamente vertidos al respecto. Ya
JAMES GOLDSCHMIDT insinuaba, sin necesidad de complejas
elaboraciones, que mientras el sistema penal reprime la violación a los bienes
jurídicos tutelados (la vida, la integridad corporal, la propiedad, la fe
pública, etc.), las normas contravencionales están
destinadas a instrumentar la protección
de tales bienes jurídicos, produciéndose la infracción con la conducta
conculcatoria a esas normas sin llegar
a vulnerar el bien jurídico protegido. Así el segamiento a la vida
de las personas importaría la comisión del delito de homicidio, su integridad corporal los
de lesiones, etc.; mientras que el exceso de velocidad,
la conducción antirreglamentaria,
etc., comprometen la regulación de la circulación vehicular
destinada a preservar la seguridad de las personas y los bienes, sin necesidad de arribar a la
comisión de las figuras delictivas. Son, pues, normas de peligro abstracto.
No obstante esta u otras diferencias halladas por los
juristas, ambas participan de un denominador común en orden al
infractor: por tratarse de reglas sancionatorias, punitivas, con
mayor o menor severidad, el imputado
goza de garantías insoslayables vinculadas al derecho constitucional de
defensa, cuales son las vinculadas a la comprobación de la autoría, la responsabilidad del inculpado, la intervención de la
autoridad pertinente, las atinentes
al sujeto y a las circunstancias del hecho, etc. (art. 18, Const.
Nac.).-
Por
ello, como en todo estado democrático tenemos tanto un derecho penal de autor y
una inteligencia de la Ley Nacional de
Tránsito que debe seguir la misma ideología.
Toda pretensión mutativa de
la misma repugna a nuestro
esquema constitucional.-
En
ese orden de ideas no advierto que el sistema de foto-radar utilizado por la
demandada se haya ejecutado aplicando las reglas impuestas por el art. 70
de la Ley Nº 24.449, que imponen, para
la comprobación de las faltas, precisas instrucciones destinadas a garantizar
la seriedad del procedimiento, tales como identificarse el preventor ante
el presunto infractor, indicándole la dependencia inmediata a la que pertenece; utilizar al formulario de acta
reglamentario, entregando copia al contraventor, salvo que no se identificare,
se diere a la fuga,
circunstancia que se hará constar en ella (incs. 3º y 4º).-
Obviamente
las piezas traídas por las partes no satisfacen -ni siquiera mínimamente- los recaudos legales para la comprobación de
una supuesta contravención, en virtud no solo a la
abstención de la identificación del
funcionario labrante ante el contraventor, no señalizarse quien es la persona
que conducía el rodado
y el carácter en que lo hacía,
es decir todo aquello que es propio de un sistema adecuado de
verificación de faltas, con
arreglo a las pautas habituales de un procedimiento contravencional, al que repugna el
anonimato, la comprobación solapada,
escasos o magros elementos
reunidos, todo lo cual pone de relieve
que más que el interés en la seguridad y la finalidad de obtener la
introyección en los automovilistas de pautas de conducta de respeto a los
derechos de los demás, el móvil
meramente recaudatorio o fiscalista es
el perseguido.-
No se
trata de un aserto dogmático el efectuado precedentemente, adviértase
que lo único que se realiza es
la supuesta "comprobación"
de una velocidad excesiva, sin
interesar para nada la identidad del infractor, las circunstancias del
caso (siquiera en forma mínima o suscinta), el estado del conductor
(vg.; si fue sorprendido en estado de intoxicación alcohólica, estupefacientes
o drogas; si superaba la edad mínima
para el manejo; si tenía
licencia habilitante vigente; etc.)
y las atinentes a la unidad en
la que transitaba (vg.: si estaba habilitada para circular, si tenía luces,
bocina, etc. para no constituir en sí misma un peligro
ostensible). Basta lo expresado para desechar que el "acta" con la
fotografía remitida a los amparistas
satisfaga los recaudos y garantías mínimas para poder sustentar su validez y
cumplimentar adecuadamente la finalidad regulatoria de la ley.-
Siendo
esta sentencia la primera donde este Alto Cuerpo se expide sobre la cuestión
convocante, creo pertinente destacar mi coincidencia con la doctrina
pluralmente acuñada por los Juzgados
Correccionales de la Provincia, a través
de reiterados fallos en los que sostuvieron conceptos como los
vertidos por el Juez de Concepción del Uruguay, Dr. Jorge Amílcar L.
GARCIA, entre otros, en la sentencia recordada por el a quo en el
decisorio en examen, tales los siguientes: "El uso de instrumentos mecánicos o electrónicos para medir algunas de estas
infracciones como las de límites de velocidad, podrán ser utilizados
agregándose como indicio probatorio
para meritar la existencia de la supuesta vulneración
normativa, pero de ningún modo es admisible que ésta última tomada
subrepticiamente suplante al sumario contravencional. De este modo
se ha de evitar también el problema de la falta de individualización de
la persona que conduce el automotor, de modo
de no caer en presunciones o en
formas de responsabilidad objetivas
contrarias a nuestro sistema de
garantías constitucionales. En este sentido
el art. 77, inc. c) en cuanto
crea una presunción al propietario del rodado al no haber sido
identificado el conductor, solo puede referirse válidamente
a los casos en que el infractor fugue del lugar, pero de ningún modo esta
norma legitima que se pueda
responsabilizar objetivamente al titular registral del automotor por las
infracciones cometidas por cualquier ciudadano. La responsabilidad
en un sistema contravencional también
es responsabilidad subjetiva, más allá
reitero de los excepcionales supuestos de posición de garante".-
Comparto
tal posición por ser ajustada a derecho. Sancionar al titular dominial
de un inmueble donde se cometió
un ilícito por su sola
condición de tal; o condenar
como autor de una muerte a quien tiene el arma homicida registrada a su
nombre por esa sola circunstancia, resulta tan objetable como imponer el correctivo
al propietario de un vehículo
por tratarse de quien tiene la titularidad del mismo a su
favor, sin haber pretendido siquiera individualizar al
conductor, sin perjuicio de lo ya señalado precedentemente en relación a la
constatación de las circunstancias personales del mismo.-
Valgan
los argumentos desarrollados para sostener
que, desde la supuesta
"comprobación" de la eventual infracción, aparece una grave viciosidad conculcatoria de las elementales
reglas constitucionales y legales observables (art. 18 de
la Carta Magna), que inficiona
desde su origen al procedimiento y
provoca su invalidez. Acepto, pues, la denuncia de
lesión a las garantías fundamentales que esgrimen los amparistas en el
promocional.-
En mérito a lo expuesto, fundamentos
concordantes del decisorio recurrido y el dictamen del Ministerio Fiscal,
concluyo -valga la reiteración-
pronunciándome por la
incompetencia de las municipalidades para ejercitar la policía de tránsito en las rutas nacionales y
provinciales en Entre Ríos y censurando la
validez del sistema de foto-radar como elemento único de
comprobación de una infracción como la que nos ocupa; por todo lo cual me pronuncio propiciando la
confirmación del fallo de la Sala I de la Excma. Cámara Segunda de esta
Capital venido en recurso.-
Así
voto.-
Los señores
Vocales, Dres. CHIARA DIAZ,
PAPETTI, SCHALLER y CARLOMAGNO adhieren al voto del Dr. CARLIN por análogas
consideraciones.-
Los Sres. Vocales, Dres. SALDUNA, VALES, CARUBIA
y ARDOY, hacen uso de la facultad de
abstención en la cuestión precedentemente tratada conforme a lo dispuesto por
el art. 33 de la Ley Nº 6.902, texto según Ley Nº 9.234.-
A LA TERCERA CUESTION PROPUESTA, EL SR. VOCAL,
DR. CARLIN DIJO:
No encuentro
razones para apartarnos de la regla del art. 20 de la
Ley Nº 8.369, expidiéndome para que las costas de esta instancia se le
imponga a la accionada vencida.-
Así
voto.-
Los señores
Vocales, Dres. CHIARA DIAZ,
PAPETTI, SCHALLER y CARLOMAGNO adhieren al voto del Dr. CARLIN por compartir
iguales fundamentos.-
Los Sres. Vocales, Dres. SALDUNA, VALES, CARUBIA
y ARDOY, hacen uso de la facultad de abstención en la cuestión precedentemente tratada conforme a lo
dispuesto por el art. 33 de la Ley Nº 6.902, texto según Ley Nº 9.234.-
Con
lo que no siendo para más se dio
por terminado el
acto quedando acordada la siguiente sentencia:
Juan
C. Ardoy
Hipólito
N. ValesCarlos A. Chiara Díaz
Daniel
O. CarubiaMiguel A. Carlín
Germán
R. CarlomagnoLaura B. de Schaller
Bernardo
I.R. SaldunaJuan J. Papetti
S E N
T E N C I A:
PARANÁ,
18 de abril de 2002.-
Y
VISTOS:
Por
los fundamentos del acuerdo que antecede;
SE
RESUELVE:
1º)
DECLARAR que no existe nulidad.-
2º)
RECHAZAR el recurso de apelación interpuesto por la accionada contra el
pronunciamiento de fs. 38/41, el que -en consecuencia- SE CONFIRMA.-
3º) IMPONER las costas de esta instancia a la
recurrente perdidosa.-
Regístrese,
notifíquese y oportunamente bajen con atenta
nota de Secretaría.-
Juan
C. Ardoy
Hipólito
N. ValesCarlos A. Chiara Díaz
Daniel
O. CarubiaMiguel A. Carlín
Germán
R. CarlomagnoLaura B. de Schaller
Bernardo
I.R. SaldunaJuan José Papetti
Ante
mí: STELLA MARIS BOLZAN (Secretaria).-
ES
COPIA.-
P.G.