Sumarios:
1.- Las
medidas establecidas en el Art. 12 de del dec. 214/02
exceden, en mucho, el ámbito de los poderes delegados por el Art.
12 de la Ley 25.561 , prioduciendo la aniquilación del
derecho de defensa en juicio si se tiene en cuenta que la
imposibilidad de ejecutar una medida cautelar dictada en un
proceso no importa otra cosa que tornar en ilusoria la ejecución
da la sentencia que lo concluya.
2.- El derecho
a la tutela judicial efectiva comprende y debe considerarse
satisfecho con la obtención de una resolución fundada en derecho
que puede ser de admisión o de desestimación. Sin embargo su
contenido no se agota en la exigencia de que el interesado tenga
acceso a loe Tribunales de justicia, pueda ante ellos manifestar y
defender su pretensión jurídica en igualdad con las otras partes
y goce de la libertad de aportar todas aquellas pruebas que
procesalmente fueran oportunas y admisibles, ni se limita a
garantizar la obtención de una resolución de fondo fundada en
derecho, sea o no favorable a la pretensión formulada, si
concurren todos lo requisitos procesales para ello. Sino que se
exige, también. que el fallo judicial se cumpla ‘ que el
recurren te sea puesto en su derecho y compensado, si hubiere
lugar a ello, por el daño sufrido. Lo contrario sería convertir
las decisiones judiciales y el reconocimiento de los derechos que
ellas comportan en favor de alguna de las partes, en meras
declaraciones de intenciones.
3.- La
protección constitucional de que gozan los depósitos en el
sistema bancario, declarada por el art. 32 de la ley 25.466,
‘prima facie’ puede admitirse que la total conversión a PESOS
de los depósitos en DOLARES dispuesta, en razón de U$S 1. = $
1,40, por el art. 22 del Decreto No. 214/02, excede los límites
que cabe imponer al ejercicio de los poderes de emergencia, por
cuanto afecta el contenido mismo de la relación jurídica
desconociendo derechos que tienen reconocimiento constitucional.
Ello es así por cuanto se encuentra desprovisto de todo
fundamento el criterio seguido por la autoridad administrativa
para disponer ese límite al valor de referencia de la divisa
estadounidense, extremo éste que, en principio, torna ilegítima
la medida.
Buenos
Aires, 21 de Febrero del 2002,
Y
VISTOS; CONSIDERANDO:
1..—
RAUL ERNESTO DOBELLI y OSCAR JORGE FRANCHELLI promueven acción de
amparo en los términos del art. 43 de la Constitución Nacional y
de la ley 16.986, a fin de obtener un pronunciamiento judicial que
declare la nulidad por inconstitucionalidad de: a) el inc. a) del
art. 22 del decreto No. 1570/01; b) el art. 15 de la ley 25.561;
c) el art. 52 del Decreto No. 71/02; d) el art. 12 del Decreto No
141/02; e) la Resolución No. 6/02 del Ministerio de Economía; f)
la Comunicación “A” 3426 del BCRA; g) el art. 15 de la ley
25.561; h) e1 1 de la ley 16.985 e 1) los arts. 2 y 12 del Decreto
No. 214/02, por resultar —en su criterio— violatorios de las
previsiones de la ley 25.466, de los arts. 17, 14 y 16 de la
Constitución Nacin y de los tratados internacionales Incorporados
al texto fundamental por el inc. 22 de su art. 75.
Solicitan
el dictado de una medida cautelar.
Manifiestan
ser titulares de un certificado de depósito a plazo fijo y de una
cuenta caja de ahorro en dólares, impuesto el primero y abierta
la segunda en el BANCO DE LA NACION ARGENTINA..
Justifican
el origen de los fondos depositados en la indemnización percibida
por RAUL ERNESTO DOBELLI, en virtud de las disposiciones de la ley
24.411, por la desaparición de sus padres RAUL AURELIO DOBELLI y
ANALIA ROSA FRANCHELLI de DOBELLI, durante el gobierno militar que
asumiera la conducción del Estado Nacional en marzo de 1976..
El
co—actor DOBELLI, de 26 años de edad (beneficiario de la
indemnización origen de los depósitos), refiere encontrarse
desocupado y emplear las sumas invertidas para su manutención y
la de sus abuelos maternos, OSCAR JOSE FRANCHELLI y AMALIA ROSA
MENDEZ de FRANCHELLI, ambos de 81 años de edad.
II..—
Reseñada como ha quedado la cuestión, el tratamiento y decisión
de la pretensión de que da cuenta el apartado IV.- de la
presentación actora, exige previamente pronunciarse respecto del
planteo de inconstitucionalidad del art. 12 del Decreto No.
214/02, articulado en la presentación de fs. 46/47, en la versión
asignada por el Decreto No. 320/02 (cfr. presentación de fe.
51/53).
La
norma cuestionada dispone: “A partir del dictado del
presente Decreto. se suspende por el plazo de CIENTO OCHENTA (180)
días el cumplimiento de las medidas cautelares en todos los
procesos judiciales, en los que se demande o accione contra el
Estado Nacional y/o las entidades integrantes del sistema
financiero, en razón de los créditos, deudas, obligaciones, depósitos
o reprogramaciones financieras que pudieran considerarse afectados
por las disposiciones contenidas en el Decreto No. 1570/01, en la
Ley No. 25.561, en el Decreto No. 71/02, en el presente Decreto,
en el Decreto No. 260/02, en las Resoluciones del MINISTERIO DE E
ECONOMÍA y en las Circulares y demás disposiciones del BANCO
CENTRAL DE LA REPUBLI ARGENTINA dictadas en consecuencia y toda
otra disposición referida a dicha normativa.
Por
el mismo lapso se suspende la ejecución de las sentencias
dictadas con fundamento en dichas normas contra el Estado
Nacional, los Estados Provinciales, los Municipios o la CIUDAD
AUTONOMA DE BUENOS AIRES, sus entidades autárquicas ó
descentralizadas o empresas o entes estatales, en todos los
procesos judiciales referidos a dicha normativa.
La
suspensión de las medidas cautelares y la ejecución de
sentencias dispuesta precedentemente, no será de aplicación
cuando mediaren razones que a criterio (de) los magistrados
actuantes, pusieran en riesgo la vida, la salud o la integridad física
de las personas. Tampoco será de aplicación respecto de aquellas
personas de SETENTA Y CINCO (75) o más años de edad” (BM. No.
29.8 “Número Extraordinario” del 15.2.02).
La
disposición reseñada, anticipo mi opinión, comporta una amenaza
al derecho de defensa en juicio y un avasallamiento a las
atribuciones de otro Poder del Estado.
III—
Para así concluir, estimo preciso recordar la reiterada doctrina
del Alto Tribunal según la cual "... la declaración de
inconstitucionalidad de las normas legales o reglamentarias
constituye una de la más delicadas funciones susceptibles de
encomendarse a un tribunal de justicia; es un acto de suma
gravedad institucional que debe ser considerado como ultima ratio
del orden jurídico. La atribución de decidir la
inconstitucionalidad de preceptos legales sólo debe ejercerse
cuando la repugnancia con la cláusula constitucional es
manifiesta y la incompatibilidad inconciliable ...“ (Fallos:
285:322; 311:395; 312:122, 435, 1437, 1681, entre otros) y que
“... la validez de la ley (o de un acto administrativo) no debe
ponerse en duda a menos que repugne tan claramente de la
Constitución que cuando los jueces señalen su
inconstitucionalidad todos los hombres sensatos de la comunidad se
den cuenta del conflicto entre la ley (o el decreto) y la
Constitución ...“ (Fallos: 308:2268).
En
este marco de interpretación tengo para mí que, de conformidad
con los argumentos que a continuación se exponen, corresponde
declarar la inconstitucionalidad del art. 12 del Decreto No.
214/02 —en la redacción del Decreto No. 320/02—.
Liminarmente
he de señalar que en distintos párrafos del Considerando del
acto en crisis se alude a la delegación de facultades efectuada
por el Congreso Nacional en el Poder Ejecutivo en razón de la
emergencia declarada por el art. 12 de la ley 25.561 que -a juicio
del Jefe de la Administración y en Acuerdo General de Ministros
justifica la adopción de la medida de que da cuenta el art. 12
del Decreto No. 214/02, en la redacción del art. 32 del Decreto
No. 320/02.
Estimo
que la decisión adoptada excede, en mucho, el ámbito de los
poderes delegados porque, como se señaló, conlleva a la
aniquilación del derecho de defensa en juicio si se tiene en
cuenta que la imposibilidad de ejecutar una medida cautelar
dictada en un proceso no importa otra cosa que tornar en ilusoria
la ejecución da la sentencia que lo concluya.
Resulta
irritante la afirmación efectuada en el 152 párrafo del
Considerando del Decreto No. 320/02 en sentido que la decisión de
suspender la ejecución de medidas cautelares pueda justificarse
en la circunstancia de hallarse reunidos los extremos exigidos por
la doctrina que la Corte Suprema de Justicia de la Nación sentara
“in re” “PERALTA’, por cuanto carece de toda lógica
sostener que el máximo exponente de la Judicatura pueda abdicar
del ejercicio de los poderes que le confiere la Constitución.
Mucho
menos puede pretenderse cimentar la medida en el precedente
judicial de un tribunal del fuero que afirma que no existe la mas
mínima posibilidad de que un pronunciamiento judicial se ajuste a
derecho si se alza a sabiendas contra los hechos Es decir. si
contiene tina orden que sabe de cumplimiento imposible…..”.
La
afirmación es una falacia por cuanto:
A)
sólo contempla un hecho, que es menor la cantidad de dinero que
las entidades banca tienen - comparado con la que los ahorristas
estarán en derecho de exigirles -. .“, y no contempla otros
hechos, como por ejemplo, que se encuentran afectados derechos
amparados ‘por garantías constitucionales al no entregarse
sumas que se depositaron a la vista (imposiciones en cajas de
ahorro) o que debían devolverse expirado el plazo convenido para
su indisposición (imposiciones a plazo fijo), o que ya vigente la
indisponibilidad se instrumentó mediante el Decreto No. 1646 (B.O.
del 13.12.01) la renegociación de la deuda pública con
participación de todas las entidades bancarias que disponían del
dinero de los ahorristas tal como surge de]. Contrato de
Fideicomiso y Préstamo Garantizado que como Anexos 1 y II, del
Decreto No. 1646, se publican en el Boletín Oficial del 14 de
diciembre de 2001, con la firma de los representantes de la República
Argentina, del Banco Central de la República Argentina y de los
mandatarios de las distintas entidades bancarias, a instancias de
las autoridades que dejaran el poder el 20 de diciembre de 2001;
b) no hay órdenes judiciales de cumplimiento imposible en materia
de cuestiones patrimoniales, afirmar lo contrario implica
desconocer el articulado del Libro III, Título 1, Capítulo 1 del
Código Procesal (vide, esp. art. 515).
V.-
En lo sustancial la inconstitucionalidad reside en que el inc. 22
del rt - 75 de la Constitución Nacional -a partir de la Reforma
de 1994— establece ... La Declaración Americana de los Derechos
y Deberes del Hombre; la Declaración Universal de Derechos
Humanos; la Convención Americana sobre Derechos Humanos; el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y su
Protocolo Facultativo; la Convención sobre la Prevención y Sanción
del Delito de Genocidio; la Convención Internacional sobre la
Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial; la
Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de
Discriminación contra la Mujer; la Convención contra la Tortura
y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; la
Convención sobre los Derechos del Niño; en las condiciones de su
vigencia, tienen jerarquía constitucional no derogan artículo
alguno de la Primera Parte de esta Constitución y deben
entenderse complementarios de los derechos y garantías por ella
reconocidos.
En
efecto, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del
Hombre (art. XVIII), la Declaración Universal de Derechos Humanos
(art. 8) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (art.
25), consagran el denominado “derecho a la tutela judicial
efectiva” que, en función de la recepción que de estos
tratados internacionales hace el inc. 22 del art. 75 de la Ley
Fundamental, tiene rango constitucional.
El
derecho a la tutela judicial efectiva comprende y debe
considerarse satisfecho con la obtención de una resolución
fundada en derecho que puede ser de admisión o de desestimación.
Ahora
bien, el mismo "...no gota su contenido en la exigencia
de que el interesado tenga acceso a loe Tribunales de justicia,
pueda ante ellos manifestar y defender su pretensión jurídica en
igualdad con las otras partes y goce de la libertad de aportar
todas aquellas pruebas que procesalmente fueran oportunas y
admisibles, ni se limita a garantizar la obtención de una
resolución de fondo fundada en derecho, sea o no favorable a la
pretensión formulada, si concurren todos lo requisitos procesales
para ello. Exige, también. que el fallo judicial se cumpla ‘
que el recurren te sea puesto en su derecho y compensado, si
hubiere lugar a ello, por el daño sufrido. Lo contrario sería
convertir las decisiones judiciales y el reconocimiento de los
derechos que ellas comportan en favor de alguna de las partes, en
meras declaraciones de intenciones . .“ (cfr. CANO HATA,
Antonio; “El Derecho a la Tutela Judicial Efectiva en la
Doctrina del Tribunal Constitucional’, pág. 13, Ed. “Revista
de Derecho Privado, EDERSA, Madrid 1984, España).
Así
se ha entendido que “... ha de configurarse como una derivación
del derecho a la tutela judicial efectiva el derecho a una tutela
cautelar por fuerza del principio de derecho que se resume en que
la necesidad del proceso para obtener razón no debe convertirse
en un daño para el que tiene razón. Esta tutela cautelar ... con
el fin de evitar la frustración de la sentencia final, ha de
otorgarse a quien en principio ostente el fumus honi iuris es
decir, la apariencia de buen derecho .. (cfr. BACIGALUPO, Mariano,
“La nueva tutela cautelar en el Contencioso—administrativo, pág.
35, Ed. Marci 1 Ediciones Jurídicas y Sociales S.A. Madrid 1999,
España).
En
este orden de ideas, se ha considerado que "... la lucha por
la medidas cautelares se ha convertido en “una de las luchas por
el Derecho más apasionantes de este tiempo” ...“ (cfr
BACIGALUPO, Mariano; ob. cit., pág. 35 y GARCIA DE ENTERRIA,
Eduardo; ‘La batalla por las medidas cautelares. Derecho
cornunitario europeo y proceso contencioso—administrativo español”,
2 ed. ampliada, pág. 25, Ed. Civitas, Madrid 1995, España).
Así
“... Los Tribunales Constitución de toda Europa .., más el
Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, han venido a
coincidir ... en ... un razonamiento . . - sumamente simple: no
hay posibilidad de impartir a los ciudadanos una tutela judicial
efectiva (el derecho cuya satisfacción consagran las
Constituciones, los Tratados internacionales y los principios
generales del Derecho comunitario) si, en ciertas circunstancias,
por lo demás, nada excepcionales, no se utilizan resueltamente
medidas cautelares antes o durante el proceso para asegurar que la
futura Sentencia de fondo no quede frustrada en sus efectos prácticos
. . .“ (cfr. BACIGALUPO, Mariano; ob. cit., pág..93 y GARCIA DE
ENTERRIA, Eduardo; ob. cit., pág. 311).
En
síntesis “… la tutela judicial no es tal son medidas
cautelares adecuadas que aseguren el efectivo cumplimiento de la
resolución definitiva recaiga en el OC86Q ...“ (cfr. BACIGALUPO.
Mo ob. cit., pág. 51), y responden a”… la necesidad de
asegurar, en su caso, la efectividad del pronunciamiento del
órgano judicial; esto es, de evitar que un posible fallo
favorable, a la pretensión deducida quede…. desprovisto de
eficacia por la conservación o consolidación irreversible de
situaciones. contrarias al derecho o interés reconocido por el órgano
jurisdiccional en su momento’ ..“ (cfr. BACIGALUPO, Mariano;
ob. eit., pág. cit.).
Así
se ha estimado que “... La tutela judicial ha de ser, por
imperativo constitucional, efectiva”, y la medida en que lo sea
o no ha de hallarse en la 8uficiencja de las potestades atribuidas
por ley a los órganos del poder judicial para, efectivamente,
salvaguardar los intereses o derechos cuya protección se demanda
….(cfr. BACIGALUPO, Mariano; ob. cit., pág. 52).
Por
ello “... no puede el mismo legislador eliminar de manera
absoluta la posibilidad de adoptar medidas cautelares dirigidas a
asegurar la efectividad de la sentencia estimatoria que pudiera
dictarse en el proceso contencioso—administrativo, pues con ello
se vendría a privar a los justiciables de una garantía que, POR
equilibrar y ponderar la incidencia de aquellas prerrogativas, se
configura como contenido del derecho a la tutela judicial efectiva
...“ (Cfr. BACIGALUPO, Mariano;.ob.)
VI—
En taIes condiciones tengo para, mí que el art. 12 del Decreto
No. 214/02 —en la redacción que le asigna el art. 32 del D No.
320/02— al suspender ”... el cumplimiento de las medidas
cautelares ...“, importa no sólo una violación al derecho
constitucional a la tutela judicial efectiva’, reconocida por
los tratados internacionales individualizados, los que gozan de
jerarquía constitucional en función delo dispuesto por el inc.
22 del art. 75 de la Ley Fundamental, sino también al deber
asumido por el Estado Argentino en ‘virtud del art. 22 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José
de Costa Rica) ratificada por ley 23.054 e incorporada
al texto constitucional a través del inc. 22 del art. 75, en
cuanto dispone “Si el ejercicio de los derechos y libertades
mencionados en el artículo , 1° no estuvieren ya
garantizados por disposiciones legislativas o de otro carácter,
los Estados partes se comprometen a adoptar, con arreglo a. sus
procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta
Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que
fueran necesarias para hacer efectivos tales derechos y
libertades”.
En
tales condiciones, como Juez de la Nación, me encuentro en la
obligación de emitir el presente pronuciamiento a fin de asegurar
el derecho a la tutela ‘judicial efectiva reconocido por los
citados tratados internacionales de conformidad con lo dispuesto
por el art. 2° de la Convención fui sobre Derechos Humanos.
En
la inteligencia de que la disposición en crisis lejos se
encuentra del alegado propósito de preservar la paz social (cfr.
18 párrafo del Considerando del Decreto No. 214/02), aún en la
redacción asignada por el art. 32 del Decreto No. 320/02
—dictado ante la advertida necesidad de ‘acotar” los
alcances del originario art. 12. cfr. 24 párrafo del
Considerando—, y sólo importa un retroceso en el reconocimiento
de los valores superiores del ordenamiento jurídico. tales como
la justicia, la igualdad que son fundamento del orden político y
la paz social: se impone al suscripto el deber de expedirse en
sentido adverso a su validez ASI SE DECIDE.
Llegado
a este punto he de recordar que los argumentos aquí expuestos, en
su mayoría, fueron desarrollados por el Tribunal en oportunidad
de expedirse sobre el planteo de inconstitucionalidad articulado
respecto del art. 14 de la ley 25.453 “in re” “FERRER,
Roberto Osvaldo y otro” -Causa No. 15.436/01- del 13 de
septiembre de 2001.
VII—
En cuanto a la medida cautelar peticionada cuadra precisar que la
misma constituye un remedio judicial que —de ordinario— debe
aplicarse con carácter restrictivo y cuyo fundamento reside en la
necesidad de salvaguardar la igualdad de las partes en el proceso,
evitando que se convierta en ilusoria la sentencia que lo
concluya, debiendo subordinarse a la configuración de dos
extremos insoslayables la verosimilitud del derecho invocado (furnus
honis luris) y el peligro de sufrir un. irreparable como
consecuencia de la demora (perículuin in mora), ambos Previstos
en el art: 230 del Código Procesal, a 108 que debe a el tercero
contemplado para toda clase de medidas cautelares en el art,. 199
del ordenamiento aludido ( Sala III,” in re”. “PR de 20
Por
lo demás, ambos extremos —en materia federal— se encuentran
de tal modo relacionados que a mayor concurrencia de uno de ellos
no resulta procedente —en forma proporcionalmente correlativa—
se tan exigente con la verificación del restante (cfr. Sala 1,
“in re’, ‘BANCO POPULAR DE LA PLATA” del 13.10.65).
Sin
perjuicio de lo expuesto, cabe puntualizar que la Corte Suprema de
Justicia de la Nación ha sentado doctrina en cuanto a que ‘...
las medidas cautelares no exigen de los magistrado el examen de
certeza sobre la existencia del d pretendido sino sólo de su
verosimilitud. Es más, el juicio de verdad en esta materia se
encuentra en oposición a la finalidad del instituto cautelar, que
no es otra cosa que atender a aquello que no excede del marco de
lo hipotético, dentro del cual, asimismo, agota su virtualidad
...“ (Fallos: 306:2060).
VIII..—
Conforme la doctrina y jurisprudencia reseñada precedentemente,
entiendo que los recaudos exigidos por el remedio en análisis se
encuentran reunidos en la emergencia en una magnitud tal que
permiten acceder a lo solicitado con relación a los depósitos
bancarios involucrados en las medidas adoptadas a partir del dec.
N1570/01.
Tal
mi parecer que avalo con los fundamentos que a continuación se
exponen.
IX
Mediante los argumentos ensayados en el extenso escrito liminar se
cuestiona en autos la constitucionalidad del régimen de
indisponibilidad, reestructuración y reprogramación de depósitos
en entidades financieras —en moneda nacional y extranjera—,
instaurado por el Decreto No. 1570/01 y la Ley 25.561, con
fundamento en la afectación de los derechos que consagran los
arts. 17, 14 y 16 de la Constitución Nacional y la Ley 25.466,
agraviándose el actor de distintas disposiciones por las cuales,
en lo que aquí interesa, se instrumentó la medida señalada.
Es
estructural indicar, para decidir en el sentido en que se lo hace,
que la totalidad de los actos legislativos y administrativos que
resultan cuestionados fueron emitidos con invocación de razones
de evidente necesidad y urgencia propias de una situación de
emergencia que halló —ahora— reconocimiento legislativo en el
art. 1 de la ley 25.561.
No
puede soslayarse la existencia de una manifestación aguda y
virulenta de la prolongada emergencia en que vive la Nación. Tal
perturbación, declarada respecto de la Administración ya en
agoste de 1989 por la ley 23.696 y reconocida en punto a la
situación económico—financiera del Estado Nacional por la ley
25.344 del mes de septiembre de 2000, parece haber alcanzado su
punto álgido obligando al Congreso Nacional a admitirla .‘.
‘en materia social, económica, administrativa, financiera y
cambiaria ...“ (art. 12 e la ey 25.561), en el mes de enero del
año en curso.
Ante
fenómenos de esta naturaleza no cabe desconocer la facultad del
Poder Legislativo y del Ejecutivo de dictar las leyes y adoptar
las medidas que se estimen conducentes para conjurar la crisis con
un límite: que la normativa resulte razonable y no desconozca los
derechos amparados por la Constitución Nacional.
Así
las cosas, corresponde, en función de la tacha de
inconstitucionalidad de que da cuenta la presentación actora,
‘analizar si “prima facie”, la indisponibilidad,
reestructuración y reprogramación de depósitos en entidades
financieras —en moneda nacional y extranjera—, instaurado por
el Decreto No. 1570/01 y la Ley 25.561, y reglamentado por los
actos individualizados importa una limitación razonable al
derecho del actor respecto de sus depósitos, a la luz de los arts.
17, 14 y 16 de la Constitución Nacional y 19, 22 y 32 de la ley
25466.
X.—
Liminarmente cabe recordar que la ley 25.466 (B.O. del 25.9.01)
consagró la intangibilidad de “Todos los depósitos ya sea en
pesos, o en moneda extranjera, a plazo fijo y a la vista, captados
por las entidades financieras autorizadas para funcionar por el
Banco Central de la República Argentina .....“ (art- 12). -
A
juicio del legislador la intangibilidad"...consiste en que el
Estado nacional en ningún caso podrá alterar las condiciones
pactadas entre el/los depositantes y la entidad financiera, esto
significa la prohibición de canjearlos por títulos de la deuda pública
nacional, u otro activo del Estado nacional, ni prorrogar el pago
de los mismos, ni alterar las tasas pactadas, ni la moneda de
origen, ni reestructurar los vencimientos, los que operarán en
las fechas establecidas entre las partes” (art. 2).
Robusteciendo
el concepto se estableció que .. los derechos derivados para los
depositantes y las entidades depositarias de las operaciones
comprendidas en el artículo 19 de esta ley, serán considerados
derechos adquiridos y protegidos por el artículo 17 de la
Constitución Nacional” (art. 32).
Así
las cosas, a sólo doce meses y días de la entrada en vigencia de
la ley de intangibilidad, y con el argumento de dar “... las
seguridades necesarias tanto respecto del valor de los activos
financieros, como sobre su liquidez, conservación e
intangibilidad - . .“, puesta en riesgo con el alcance que fuera
reconocido por la ley 25.466 “... por la caída en el nivel
total de los depósitos ocurrida desde el mes de febrero .“ del
ago 2001, el Poder Ejecutivo Nacional dictó el Decreto No.
1570/01 que impuso restricciones al retiro de dinero en efectivo y
a las transferencias al exterior, resu1tando ésta la decisión
basal de la estructura normativa de indisponibilidad,
reestructuración y reprogramación.
Este
Decreto No. 1570/01 fue tácitamente certificado por el Congreso
de la Nación que, sancionando la ley 25.561, y tras declarar la
emergencia (art. 12) dipuso:
a)
suspender la aplicación de la ley 25.466, por el plazo .máximo
previsto en el art. 12, esto es hasta el 10 de diciembre de 2003,
o hasta la oportunidad en que el PEN considere superada la
emergencia del sistema financiero, con relación a los depósitos
afectados por aquél (art. . y b) facultar al PEN a disponer las
medidas tendientes a la reestructuración de las obligaciones
preservando el capital perteneciente a los ahorristas (art. 6).
A
juicio del suscripto, las disposiciones del Decreto No. 1570/01 y
las previsiones de la ley 25.561, no resultan "prima facie"
razonables por cuanto, en principio no se presentan como
compatibles con el derecho consagrado por el art. 17 de la Ley
Fundamental, criterio éste que correspondería extender a la
totalidad del régimen cuestionado.
XI
Ello así lo pienso por cuanto:
A.—
Según ha entendido el Alto Tribunal la “emergencia” es una
situación extraordinaria, que gravita sobre el orden económico—social,
con su carga de perturbación acumulada en variables de escasez
pobreza, penuria o indigencia ....“ (Fallos: 313:1513, Consid.
43) y “. -. dura todo el tiempo que duran las causas que la han
originado (Fallos: 313:1513, Consid. 46), quinto párrafo ‘in
fine”).
En
este orden de ideas, no puede soslayarse que según se indica en
el Considerando del Decreto No. 1570/01 la inestabilidad del nivel
de los depósitos en el sistema financiero, manifestada por la caída
en el nivel total de los mismos, data del mes de febrero de 2001
(cfr. tercer párrafo del Considerando del acto atacado) y que el
Congreso de la Nación sancionó la ley 25.466 (de intangibilidad)
en el mes de agosto de ese año, con conocimiento —debe
inferirse— de la verdadera situación por la que atravesaba el
sector, adquirido —cabe suponer— en virtud de los informes que
el Jefe de Gabinete de Ministros produjera ante las Cámaras en
cumplimiento de lo dispuesto por el art. 101 de la Constitución
Nacional, lo cual —debe razonablemente entenderse— debe haber
generado en los inversores la tranquilidad sobre la seguridad de
sus imposiciones (nótese que el valor de cambio estaba
garantizado por ley —23.928— y que a partir de ésta
—25.466- se garantizaba el depósito, en forma adicional a la
garantía del BCRA, hasta el límite legal).
En
tales condiciones, si bien se ha estimado que un prolongado lapso
de gestación de la crisis ... no obsta a que su solución sólo
pueda pasar por medidas calificables como de emergencia . ..“
(Fallos 313:1513, Consid. 46) último párrafo), es admisible,
procedente y prudente exigir un mayor grado de razonabilidad en
las decisiones si ellas afectan derechos cuya protección legal y
constitucional fue di8puesta, indudablemente, en el lapso de
gestación de la crisis y hallándose próximo su desenlace..
B.—
Conforme este criterio, la indisponibilidad prevista por el
Decreto No. 1570/01 —tácitamente ratificado por el Congreso
Nacional— y la suspensión de la aplicación de la ley 2
dispuesta por el art. 15 de la le i no exhiben —en principio—
la razonabilidad necesaria para repeler el reproche
constitucional, habida cuenta que "prima facie" conlleva
a una mutación o alteración de la sustancia o esencia de un
derecho que a más de sustentarse en el art. 17 de la Ley
Fundamental, mereció —a escasos dos meses de la debacle—
particular reconocimiento legislativo.
C.—
Por lo expuesto, la indisponibilidad prevista por el decreto
presidencial y la suspensión legal de la aplicación del régimen
de intangibilidad, aún cuando se faculte al Poder Ejecutivo
Nacional a “... disponer las medidas tendientes a preservar el
capital perteneciente a los ahorristas… reestructurando las
obligaciones originarias de modo compatible con la evolución del
sistema finan: "...(art. 62 de la ley 25.561, último párrafo),
no se presenta, en principio, como un ejercicio válido de los
poderes de e habida cuenta la configuración de un supuesto de
privación de derechos legítimamente reconocidos.
D.—
Tal criterio de ponderación cabe extenderlo a las previsiones de
los arts. 12 y 52 del Decreto No. 71/02, en la redacción asignada
por el Decreto No. 141/02, en cuanto fija el valor de cambio
de la unidad de dólar estadounidenses en la suma de Pesos Uno cc
Cuarenta Centavos ($ 1,40) —d 12— y b) faculta al Ministerio d
Economía a “...establecer que la devolución de los
saldos en moneda extranjeras puede efectuarse en pesos al tipo de
cambio del mercado oficial, cano así también los plazos y
condiciones para ello …(art. 59 en la redacción asignada por el
art. 12 del Decreto No. 141/02).
XII—
Especial es la consideración que corresponde efectuar respecto
del art. 22 del Decreto de Necesidad y Urgencia No. 214/02 que
dispone ‘Todos los depósitos en DOLARES ESTADOUNIDENSES u otras
monedas extranjeras existentes en el sistema financiero, serán
convertidos a PESOS a razón de PESOS UNO CON CUARENTA CENTAVOS ($
1,40) por cada DOLAR ESTADOUNIDENSE, o su equivalente en otra
moneda extranjera. La entidad financiera cumplirá con su obligación
devolviendo PESOS a la relación indicada” -
En
punto al mismo dos son las cuestiones a analizar a los fines de
pronunciarse sobre su validez constitucional, a saber: 1) si se
explicita la existencia de circunstancias excepcionales que
justifiquen la imposibilidad de seguir los trámites ordinarios
previstos para la sanción de las leyes y 2) si la medida adoptada
por el art. 22 puede considerarse un razonable ejercicio de los
poderes de emergencia.
Respecto
de la primera, se impone recordar que todo acto administrativo en
razón de la presunción de validez y ejecutoriedad que le son
propias (art. 12 de la ley 19.549) impide disponer por vía de una
medida cautelar la suspensión de ‘sus efectos sin una estricta
apreciación de los requisitos de admisión .. de los que surja
prima facie’ la ilegalidad o arbitrariedad manifiesta del acto y
un ciudadoso resguardo del interés público comprometido (cfr.
‘Industrlas Termoplásticas Argentinas S.A.I.C.F., Sala I del
12.1.89), pero ello es así cuando el órgano del que emanan actúa
dentro del ámbito normal de su competencia.
Muy
distinto es el supuesto de los decretos de necesidad y urgencia,
en el caso el Decreto No. 214/02— mediante los cuales el Poder
Ejecutivo Nacional se arroga, con carácter excepcional y bajo
circunstancias de extrema gravedad que impidan —de manera
objetivamente comprobable— seguir los trámites ordinarios para
la creación de las leyes de la Nación, el ejercicio de
competencias propias del Congreso.
Tales
normas —como regla general— adolecen de nulidad absoluta e
insanable (art. 99, inc. 32 de la Constitución Nacional), por lo
que la presunción se invierte de suerte que queda a cargo del
Poder Ejecutivo Nacional probar fehacientemente la presencia de
los presupuestos fácticos que las hacen provisoriarnente viables
(cfr. Sala II in re ‘Pulichino del 11.5.95 ; sus citas)., para
cuyo análisis los jueces se encuentran ampliamente facultados (cofr.
criterio del anterior titular de este tribunal. Dr Francisco de
las Carreras, “in re” ‘Molina” del 22.5.95 y sus citas,
que el suscripto comparte). -
Es
sabido que en ocasiones la eficacia de las medidas adoptadas para
conjurar los efectos devastadores de una crisis económica depende
de la rapidez con que se los implemente y ponga en vigencia,
circunstancia ésta que —unidad la necesidad de mantener en
reserva información altamente -sensible que podría ser utilizada
por los particulares en su provecho individual en detrimento de
los intereses generales— justifica, en principio, la sustracción
de su tratamiento por parte de los cuerpos legislativos.
Sin
embargo, ello no exime a los jueces del deber, ante un planteo
concreto, de analizar si se encuentran reunidos los extremos
formales requeridos por el inc. 3 del art. 99 de la Constitución
Nacional.
Así
las cosas, si bien el último párrafo del Considerando del
Decreto seria la que ‘... la presente medida se dicta en uso de
las facultades conferidas por el Artículo 99, inciso 3 de la
CONSTITUCION NACIONAL’, no se advierte que el acto justifique en
modo alguno la imposibilidad de seguir los trámites ordinarios
previstos por la Constitución para la sanción de las leyes,
encontrándose en pleno período de sesiones ordinarias el
Congreso (cfr. Decreto No 23/01 del 22.12.01 que las prorroga
desde el 19 de diciembre de 2001 hasta el 23 de febrero de 2002),
extremo éste que, en principio, autoriza a reconocer andamiaje a
un reproche constitucional.
La
segunda de las cuestiones a dilucidar, exige del Tribunal
confrontar el contenido de la disposición cuestionada con los
derecho a reconocido a por el articulado constitucional, en la
interpretación que a éstos para reconocer en situaciones
de emergencia como la presente declarada por el art. 12 de la ley
25 y analizar, el la. misma detenta como característica la
razonabilidad.
Considerando
la protección constitucional de que gozan los depósitos en el
sistema bancario, declarada por el art. 32 de la ley 25.466,
‘prima facie’ puede admitirse que la total conversión a PESOS
de los depósitos en DOLARES dispuesta, en razón de U$S 1. = $
1,40, por el art. 22 del Decreto No. 214/02, excede los límites
que cabe imponer al ejercicio de los poderes de emergencia, por
cuanto afecta el contenido mismo de la relación jurídica
desconociendo derechos que tienen reconocimiento constitucional.
Ello
es así por cuanto se encuentra desprovisto de todo fundamento el
criterio seguido por la autoridad administrativa para disponer ese
límite al valor de referencia de la divisa estadounidense,
extremo éste que, en principio, torna ilegítima la medida.
Por
los motivos expuestos, considero que en la hipótesis que nos
ocupa el régimen de indisponibilidad, reestructuración y
reprogramación de los depósitos en entidades bancarias —en
moneda nacional y extranjera— instaurado por el Decreto 1570/01
y la Ley 25.561 y lo astas consecuentes (Decretos Nos. 71/02,
141/02, 214/02, Resoluciones del Ministerio de Economía Nos.
71/02 y 45/02 y Comunicaciones del BCRA dictadas e consecuencia se
presenta en principio a juicio del suscripto y en esta etapa
larval del proceso, como vjo1atovjo.. los derechos de los
ahorristas amparados por el art. 17 de la Constitución Nacional y
el articulado de la ley 25.466, por cuanto importa “prima facie”
un ejercicio irrazonable de los poderes de emergencia.
Tal
conclusión autoriza al Tribunal a decidir en el sentido propuesto
por la actora.
He
permito, finalmente, una ciudadosa reflexión.
Si
la Argentina está "re-fundida”, como públicamente ha
declarado el Señor Presidente de la Nación, hora de
emplearnos en ‘re—fundarla’ con conciencia de parte de todos
aquellos que tenemos responsabilidades públicas que esa tarea
ciclópea no va a depender sólo de la buena voluntad o nobles
propósitos de la actual clase dirigente.
Tal
empresa necesitará del esfuerzo, del sacrificio y del acompañamiento
de todos sus habitantes que a esta altura, bueno y sano es
reconocerlo, entregarán sólo en la medida en que haya confianza
en su dirigencia.
Esa
confianza, debemos entenderlo los integrantes de os poderes públicos,
no puede pretender obtenerse a partir del desconocimiento, o
aplicación de limitaciones irrazonables de los derechos de los
particulares cuando estos gozan de protección constitucional
Indicar
esto no implica desentenderse de una realidad que golpea, es
simplemente recordar que a esa realidad sólo puede modificarla la
política encontrando las luciones necesarias y adecuadas a la
emergencia declarada dentro de los límites que la Constitución
fija al ejercicio del poder en tales situaciones, cuyo desvío
corresponde al Poder Judicial señalar.
XIII.—
Atento la naturaleza •de la cuestión ventilada en autos,
entiendo que la caución juratoria de los actores satisface el
recaudo previsto por el art. 199 del Código Procesal.
Por
ello; RESUELVO:
1.—
Declarar la inconstitucionalidad del art. 12 de Decreto No. 214/02
en la redacción asignada por el art. 39 del Decreto No 320/02.
2.—
Hacer lugar a la medida cautelar solicitada y, en consecuencia,
decretar respecto de RAUL ERNESTO DOBELLI y OSCAR JORGE FRANCHELLI
la suspensión del régimen de indisponibilidad, reestructuración
y programación de los depósitos instaurados por el Decreto No.
fs la ley 25..561 y las disposiciones dictadas : consecuencia
(Decretos Nos. 7 141/02 y 214/02, Resoluciones ME Nos... 6/02 y
46/02 y Comunicación del BCRA A 3426 y 3467).
-
3.— Previo cumplimiento de la caución fijada en el Considerando
pertinente, líbrese oficio al Poder Ejecutivo Nacional
—Jefatura, de Gabinete de Ministros— y al Banco Central de la
República Argentina, a efectos de poner a los mismos en
conocimiento de la presente —cuya copia deberá acompañarse- y
al BANCO DE LA NACION ARGENTINA, a efectos de que proceda al
inmediato cumplimiento de la medida decretada, entregando a los
actores la totalidad de los importes de su titularidad, en la
moneda en que originariamente fueron impuestos (en caso de no
contar con divisas en cantidades suficientes deberá entregarme la
cantidad de PESOS que resulte necesaria para adquirirla en el
mercado libre a la. cotización “vendedor” de- las entidades
que operan en - la plaza), bajo apercibimiento de considerar a los
funcionarios responsables de las entidades incursos en el delito
de desobediencia (art.. 239 del Código Procesal), remitiendo
copia de las actuaciones a la justicia penal a efectos de que se
adopten las medidas correspondientes en tales supuestos.
4..—
A los fines del cumplimiento de la manda decretada, y en atención
a la dificultad de afectar personal del Juzgado a esos efectos,
designase Oficial de Justicia “ad hoc” al Dr. JOSE MARIA
ESTEVEZ CANBRA, DNI No. ---------, con facultades para
constituirse en cualquier dependencia del BANCO DE LA NACION
ARGENTINA y requerir la inmediato entrega de los importes
involucrados. El designado se encuentra habilitado para requerir
el auxilio de la fuerza pública, violentar cerraduras y/o el.
tesoro de cualquiera de las dependencias de la cantidad bancaria
citada.
Regístrese,
notifíquese en el día (art. 36 del RJN). MARTIN SILVA GARRETON
.- JUEZ FEDERAL
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